Wójt może zlecić przeprowadzenie zadania zapewniającego

W opublikowanym w lutym br. na stronie internetowej Ministerstwa Finansów (www.mf.gov.pl , w zakładce Bezpieczeństwo Finansowe/Kontrola Zarządcza w sektorze publicznym/Aktualności) kompendium "Kontrola zarządcza w sektorze finansów publicznych. Istota, unormowania prawne i otoczenie" podsumowano dwuletni okres funkcjonowania kontroli zarządczej w polskiej administracji publicznej. Warto zaznaczyć, iż kontrola zarządcza uregulowana ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej: ustawa) nie wprowadziła rewolucyjnych zmian, gdyż koncepcja kontroli zarządczej funkcjonowała pod nazwą "kontrola finansowa" od 2002 r.

W dokumencie wspomniano również o roli audytu wewnętrznego wobec jednostek podległych i nadzorowanych przez jednostki zatrudniające audytorów wewnętrznych. Ponieważ obecna ustawa wprowadziła znaczne zmiany w zakresie realizacji zadań w tych jednostkach, warto bliżej przyjrzeć się temu zagadnieniu.

Systematyczna ocena

W tym roku mija dziesięć lat od wprowadzenia audytu wewnętrznego do jednostek sektora finansów publicznych. Sama idea audytu wewnętrznego przez lata pozostawała niezmieniona, zmieniały się natomiast przepisy określające rolę, zadania oraz uprawnienia, jakie należy posiadać, aby wykonywać zawód audytora.

Obecnie ustawa definiuje audyt wewnętrzny jako działalność niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Audyt wewnętrzny realizuje się poprzez wykonywanie zadań zapewniających i/lub czynności doradczych obejmujących wszystkie zadania realizowane przez daną jednostkę. Przed przystąpieniem do realizacji audytu należy powiadomić audytowaną komórkę o celu, zakresie zadania, kryteriach oceny oraz sposobach przeprowadzania zadania.

Audytor wewnętrzny powinien mieć zapewniony wgląd do wszystkich dokumentów oraz możliwość rozmowy z pracownikami/właścicielami procesów objętych audytem. Ponadto pracownicy audytowanych komórek mogą z własnej woli złożyć audytorowi oświadczenia dotyczące danego zadania.

Nowa możliwość

Ustawa otworzyła przed audytorami wewnętrznymi nową możliwość przeprowadzania zadań audytowych. Chodzi o tzw. audyt systemowy. Należy podkreślić, iż ograniczając możliwość prowadzenia audytu wewnętrznego tylko do jednostek, w których zatrudniony jest audytor wewnętrzny, ustawa dopuściła, właśnie dzięki audytowi systemowemu, możliwość przeprowadzania czynności w jednostkach podległych.

Obowiązujące wcześniej przepisy dopuszczały prowadzenie audytu wewnętrznego w jednostkach nadzorowanych/podległych przez audytora zatrudnionego w jednostce nadzorującej/nadrzędnej. Obecnie jedynie wójt, burmistrz, prezydent miasta, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego (j.s.t.) może upoważnić audytora do przeprowadzenia audytu w j.s.t., w tym w jej jednostkach organizacyjnych.

Jednakże w przypadku jednostek powiatowej administracji zespolonej, na przykład powiatowej stacji sanitarno-epidemiologicznej czy komendy straży pożarnej, które stanowią aparat pomocniczy kierowników tych jednostek, nie są one obejmowane audytem wewnętrznym prowadzonym przez komórkę audytu wewnętrznego starostwa powiatowego.

Zgodnie z art. 287 ust. 3 i 4 ustawy w przypadku, gdy do przeprowadzenia audytu wewnętrznego konieczne jest dokonanie czynności w jednostkach podległych/nadzorowanych lub też w jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich, audytor wewnętrzny może otrzymać od kierownika jednostki, w której jest zatrudniony, upoważnienie do przeprowadzenia niezbędnych działań dla realizacji celu danego zadania.

Kwestią wartą podkreślenia jest, iż istotą audytu systemowego nie jest wykonywanie audytu wewnętrznego sensu stricte w ww. jednostkach, a jedynie wykonywanie czynności audytorskich/pobieranie danych niezbędnych do przeprowadzenia audytu w jednostce nadrzędnej. [Przykłady 1 i 2]

Zalecenia wynikające z tak przeprowadzonego zadania powinny odnosić się do całości audytowanego obszaru/zadania (czyli właśnie systemu), w których wykonano czynności. [Przykłady 3 i 4]

Ograniczone uprawnienia

Audytorzy wewnętrzni muszą powstrzymać się od wydawania opinii w sprawie adekwatności, skuteczności i efektywności kontroli zarządczej w jednostkach podległych, w których wykonują jedynie czynności audytorskie w ramach audytu systemowego.

Należy zwrócić uwagę na wprowadzone rozróżnienie pomiędzy wykonywaniem czynności audytorskich a przeprowadzaniem audytu wewnętrznego. Artykuł 287 ust. 3 i 4 ustawy nie stanowi podstawy prawnej do realizacji zadań audytowych w jednostkach podległych lub nadzorowanych, lecz jedynie do dokonywania w nich czynności koniecznych do przeprowadzenia audytu wewnętrznego w jednostce nadrzędnej.

Podejście do audytu systemowego reprezentowane przez audytorów wewnętrznych jest dwojakie. Część audytorów, korzystając z możliwości audytu systemowego, pobiera z wyżej wspomnianych jednostek jedynie dokumenty/dane, które są niezbędne do wykonania analizy lub oceny obszaru/zadania w swojej jednostce. Pozostała część audytorów podchodzi znacznie szerzej do audytu systemowego, przeprowadzając w jednostkach podległych czynności audytorskie, które są zbliżone do typowych zadań audytowych, starając się jednak powiązać audytowane obszary z zadaniami wynikającymi z działalności jednostki nadrzędnej, w której są zatrudnieni. W takim przypadku należy jednak zwrócić szczególną uwagę, aby tego typu czynności nie przekształciły się w zadanie audytowe w jednostce podległej.

Niewątpliwie narzędzie, jakim jest tzw. audyt systemowy, daje audytorom nowe możliwości. Z drugiej jednak strony przeprowadzanie takich audytów stwarza znaczne ryzyko naruszania przez audytorów wewnętrznych przepisów ustawy dotyczących tego typu audytów.

Warto zaznaczyć, iż zgodnie z obowiązującą od 1 stycznia br. ustawą z 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz.U. nr 185, poz. 1092) to kontrolerzy mają oceniać działalność jednostek podległych. Audyt natomiast może ocenić sposób pełnienia nadzoru (więc także jakość i częstotliwość kontroli) wobec jednostek podległych.

Wymagane kwalifikacje

Audytorem wewnętrznym może być osoba, która:

1. ma obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub innego państwa, którego obywatelom, na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego, przysługuje prawo podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

2. ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych;

3. nie była karana za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe;

4. posiada wyższe wykształcenie;

5. posiada następujące kwalifikacje do przeprowadzania audytu wewnętrznego, tzn.:

● ma jeden z certyfikatów: Certified Internal Auditor (CIA), Certified Government Auditing Professional (CGAP), Certified Information Systems Auditor (CISA), Association of Chartered Certified Accountants (ACCA), Certified Fraud Examiner (CFE), Certification in Control Self Assessment (CCSA), Certified Financial Services Auditor (CFSA) lub Chartered Financial Analyst (CFA), lub

● złożyła w latach 2003 - 2006 z wynikiem pozytywnym egzamin na audytora wewnętrznego przed komisją egzaminacyjną powołaną przez ministra finansów, lub

● ma uprawnienia biegłego rewidenta, lub

● odbyła dwuletnią praktykę w zakresie audytu wewnętrznego i legitymuje się dyplomem ukończenia studiów podyplomowych w zakresie audytu wewnętrznego, wydanym przez jednostkę organizacyjną, która w dniu wydania dyplomu była uprawniona, zgodnie z odrębnymi ustawami, do nadawania stopnia naukowego doktora nauk ekonomicznych lub prawnych.

PRZYKŁAD 1

Funkcjonowanie działu

Przeprowadzając zadanie związane z funkcjonowaniem działu IT w jednostce (izbie skarbowej), audytor stwierdził, iż niezbędne jest pozyskanie informacji dotyczącej współpracy pomiędzy informatykami w tej jednostce a informatykami w jednostkach podległych (w urzędach skarbowych). Korzystając z art. 287 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, audytor może w wybranych bądź we wszystkich urzędach skarbowych przeprowadzić czynności - w tym przypadku np. rozmowy z zatrudnionymi tam informatykami.

PRZYKŁAD 2

System sprawozdawczości

Tematem zadania audytowego była ocena systemu sprawozdawczości dotyczącego zadań realizowanych w jednostkach nadzorowanych. Audytor, korzystając z art. 287 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, zapoznał się w wybranych jednostkach z dokumentami stanowiącymi podstawę do sporządzania zestawień statystycznych przesyłanych do jednostki nadzorującej.

PRZYKŁAD 3

Usprawnienie komunikacji

Audytor z przykładu 1 doszedł do wniosku, iż w celu usprawnienia komunikacji pomiędzy informatykami konieczne jest przeprowadzanie kwartalnych spotkań informatyków urzędów skarbowych z informatykami izby skarbowej. Takie zalecenie zawarł zatem w sprawozdaniu z audytu.

PRZYKŁAD 4

Nieścisłości w dokumentacji

W wyniku przeprowadzonych czynności audytowych w jednostkach podległych z przykładu 2 audytor stwierdził, iż w niektórych jednostkach występują nieścisłości pomiędzy dokumentacją stanowiąca podstawę sporządzania sprawozdań a sprawozdaniem przesyłanym do jednostki nadzorującej. W wyniku prowadzonego audytu w jednostce nadzorującej sporządził zalecenie dotyczące objęcia dodatkowym nadzorem przez wydział nadzoru tej jednostki kwestii zwianych ze sporządzaniem sprawozdań dotyczących zadań realizowanych we wszystkich jednostkach podległych.

@RY1@i02/2012/076/i02.2012.076.088000700.803.jpg@RY2@

Katarzyna Klimczak-Sych, CGAP, audytor wewnętrzny

Katarzyna Klimczak-Sych

CGAP, audytor wewnętrzny

Podstawa prawna

Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.).