Sprawozdanie niepodpisane przez kierownika to tylko projekt

Czy sprawozdania zbiorcze muszą być podpisane przez przewodniczącego zarządu jednostki samorządu terytorialnego, czy mogą też być podpisane np. przez sekretarza JST lub też przez upoważnionego pracownika? Jaka praktyka w tym zakresie jest prawidłowa?

Jednostki samorządu terytorialnego (dalej: JST)zobowiązane są m.in. do sporządzania sprawozdań budżetowych na podstawie rozporządzenia ministra finansów z 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Poszczególne wzory sprawozdań w kolejnych okresach sprawozdawczych winny być podpisane m.in. przez kierownika jednostki (jednostkowe), przewodniczącego zarządu sprawozdania zbiorcze. W poszczególnych okresach sprawozdawczych występują wątpliwości, czy sprawozdania zbiorcze muszą być podpisane przez przewodniczącego zarządu JST, czy mogą też być podpisane np. przez sekretarza JST lub też przez innego upoważnionego pracownika.

Analiza przepisów

Zgodnie z zapisami par. 4 pkt 3 rozporządzenia o sprawozdawczości budżetowej do sporządzania i przekazywania sprawozdań w imieniu jednostki są obowiązani w zakresie budżetów JST, m.in.:

wprzewodniczący zarządów JST;

wkierownicy jednostek organizacyjnych podległych JST;

wkierownicy samorządowych zakładów budżetowych;

wprzewodniczący zarządu JST - odpowiednio wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę, marszałka lub przewodniczącego zarządu związku.

Przez przewodniczącego zarządu JST rozumiemy odpowiednio: wójta, burmistrza, prezydenta miasta, starostę, marszałka lub przewodniczącego zarządu związku. Kierownicy jednostek są obowiązani sporządzać sprawozdania rzetelnie i prawidłowo pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym (par. 9 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej). Sprawozdania jednostkowe są sporządzane przez kierowników jednostek organizacyjnych na podstawie ewidencji księgowej. Z kolei sprawozdania zbiorcze, w szczególności sprawozdania jednostkowe, są sporządzane przez przewodniczących zarządów JST na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek im podległych oraz sprawozdania jednostkowego JST jako jednostki budżetowej i jako organu. Z zapisów par. 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej wynika, że sprawozdanie podpisują główny księgowy (skarbnik) i kierownik jednostki (dysponent funduszu, przewodniczący zarządu JST).

Kierownik zobowiązany jest do sporządzenia sprawozdania w terminie, wykazania w nim danych zgodnie z ewidencją księgową oraz przekazanie tych sprawozdań ich odbiorcy. Z kolei przewodniczący zarządu JST jest odpowiedzialny za sporządzenie sprawozdań w terminie, wykazania w nim danych zgodnie z danymi wynikającymi ze sprawozdań jednostkowych oraz przekazanie tych sprawozdań ich odbiorcy. Podpis zarówno kierownika, jak i przewodniczącego zarządu JST składany pod sprawozdaniem jest tożsamy zarówno ze sporządzeniem sprawozdania, jak również z przyjęciem odpowiedzialności za zgodność wykazanych danych w tych sprawozdaniach.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że bardzo istotny jest fakt sporządzenia i złożenia sprawozdań w określonym rozporządzeniem terminie, ponieważ zgodnie z zapisami art. 18 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 168), naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niesporządzenie lub nieprzekazanie w terminie sprawozdania z wykonania procesów gromadzenia środków publicznych i ich rozdysponowania albo wykazanie w tym sprawozdaniu danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.

Według GKO

Warto przeanalizować także orzecznictwo w tym zakresie. Główna Komisja Orzecznicza w orzeczeniu z 15 listopada 2010 r., sygn. akt BDF1/4900/10/11-12/RN-6-7/10/145 (LEX nr 786475), stwierdziła, że "sprawozdanie budżetowe powstaje z momentem złożenia na nim podpisu przez kierownika jednostki, niezależnie od tego, kto technicznie je sporządził oraz kto - poza kierownikiem jednostki - jeszcze je podpisał". W większości orzeczeń możemy znaleźć zapisy, że niepodpisanie sprawozdania przez kierownika jest tylko projektem sprawozdania. Dopiero jego podpis i dostarczenie sprawozdania odbiorcy jest skutecznie wykonaną (zgodnie z rozporządzeniem) czynnością.

Wydaje się, że wyrok WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 103/10, przesądził o linii orzeczniczej również w tym zakresie. Zgodnie z nim sprawozdanie powstaje z chwilą złożenia na nim podpisu przez kierownika jednostki niezależnie do tego, kto technicznie je sporządził i kto poza kierownikiem je podpisał. Czynnościami z zakresu reprezentacji są podpisanie się przez kierownika na tym sprawozdaniu oraz czynności skutecznego pod względem prawnym przekazania tego sprawozdania odbiorcy. Zakresu reprezentacji nie można przenieść ani ograniczyć ze skutkiem wobec osób trzecich. W swoim uzasadnieniu sąd wskazał, że "można to oczywiście wykonać przy pomocy pełnomocnictwa, ale zawsze będzie to działanie prawne mocodawcy ze skutkami bezpośrednio dla mocodawcy". To stanowisko znalazło odzwierciedlenie w linii orzeczniczej GKO. Przykładowo w orzeczeniu z 24 września 2012 r., sygn. akt BDF1/4900/67/67/12/1889), wskazano, że ustawodawca scedował tę czynność na kierownika mającego kompetencje do działania za jednostkę, co oznacza, że mieści się ona w zakresie reprezentacji, której nie można przenieść na osobę trzecią". W tym kierunku również orzekała GKO.

Przewodniczący

Sprawozdania zbiorcze sporządzane są przez przewodniczącego zarządu JST, który reprezentuje jednostkę na zewnątrz, jak stanowią zapisy ustawy o samorządzie gminnym. W związku z wątpliwością podpisania sprawozdań przez inne osoby niż przewodniczący zarządu należałoby zwrócić uwagę na orzeczenie GKO z 19 listopada 2012 r., sygn. akt BDF1/4900/100/99/12/2826, z którego wynika, że obwiniony miał powierzone zarządzeniem wójta dwa rodzaje upoważnień: "prowadzenie w imieniu wójta spraw gminy, natomiast w ust. 2 ustalono, co należy do zastępcy wójta w wypadku nieobecności wójta wywołanej zwolnieniem lekarskim, urlopem, wyjazdem służbowym. W takiej sytuacji zastępca wójta reprezentuje gminę na zewnątrz" ("oraz podpisuje terminowe sprawozdania"). W związku z powyższym należy zawsze mieć na uwadze, czy podpisywane sprawozdania przez sekretarza, czy też innego pracownika JST, w danym czasie osoby te pełniły funkcję, z których upoważnień wynikało, że reprezentowały JST na zewnątrz. Wydaje się, że w obecnym stanie prawnym brak jest takiej możliwości, aby można było upoważnić ich do podpisywania sprawozdań.

Z orzecznictwa

To kierownik jest zobowiązany przekazać sprawozdania odbiorcy. Sprawozdanie budżetowe powstaje z chwilą złożenia na nim podpisu przez kierownika jednostki niezależnie do tego, kto technicznie je sporządził i kto oprócz niego je podpisał. Podpis kierownika na tym sprawozdaniu oraz czynności skutecznego pod względem prawnym przekazania odbiorcy są czynnościami z zakresu reprezentacji jednostki. Ustawodawca wyraźnie powierzył te czynności osobie mającej kompetencje do działania za jednostkę, co oznacza, że mieszczą się one w zakresie reprezentacji. Zakresu reprezentacji nie można przenieść ani ograniczyć ze skutkiem wobec osób trzecich. Tylko wyraźnie zastrzeżenie w przepisach ustawy mogłoby stanowić o możliwości powierzenia określonych kompetencji innemu pracownikowi. Takich zastrzeżeń co do sprawozdawczości budżetowej nie ma.

z 26 kwietnia 2010 r., sygn. akt V SA/Wa 103/10

Podsumowanie

Złożenie przez właściwe osoby (przewodniczącego zarządu) podpisu na sprawozdaniu budżetowym jest istotne, aby nie narazić się na zarzuty niesporządzenia i niezłożenia sprawozdania, które skutkują naruszeniem dyscypliny.

Krystyna Gąsiorek

specjalistka z zakresu finansów publicznych i sprawozdawczości budżetowej

Podstawa prawna

Rozporządzenie ministra finansów z 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. poz. 119).