Organ antymonopolowy monitoruje nowo kształtujące się rynki śmieciowe

@RY1@i02/2013/196/i02.2013.196.18300040a.803.jpg@RY2@

Większość postępowań dotyczących odbioru odpadów ma związek z nieprawidłowościami przy przetargach. UOKiK sprawdza, czy gminy, projektując warunki zamówienia, nie faworyzują np. własnej spółki.

Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów jest organem wydającym decyzje administracyjne na podstawie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2007 r. nr 50, poz. 331 z późn. zm.). Ustawa ta w art. 31 wskazuje również inne jego zadania, w tym prowadzenie badań stanu koncentracji gospodarki oraz zachowań rynkowych przedsiębiorców. Ma to szczególne znaczenie, gdy powstają nowe rynki.

Już w trakcie konsultacji projektu nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.c.p.g.) UOKiK prowadził badanie rynków, które miały być objęte nową regulacją. W raporcie "Konkurencja na krajowym rynku odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych" z 15 marca 2012 r. przedstawiono wyniki badania stanu konkurencji w okresie trzech lat poprzedzających reformę oraz potencjalne skutki planowanych zmian. Przewidywania opierały się na obserwacji dotychczasowych procesów konkurencyjnych oraz na doświadczeniach 30 gmin, które już wcześniej dobrowolnie przejęły obowiązki mieszkańców odnośnie do gospodarki odpadami. Stwierdzono duże koszty reformy oraz wzrost koncentracji, który zwiastował ryzyko naruszeń prawa antymonopolowego.

Nowa struktura rynku

Odpady komunalne wywożone są obecnie do RIPOK-ów (regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych). Działają one w obszarach nazywanych regionami gospodarowania odpadami komunalnymi (RGOK), które są wyznaczane na podstawie wojewódzkich planów gospodarki odpadami. W ten sposób województwa zostały podzielone na RGOK-i. W każdym regionie powinien istnieć co najmniej jeden RIPOK. Ponieważ jednak w części RGOK-ów funkcjonuje tylko jeden RIPOK, powstały w nich monopole prawne. W pozostałych, w których istnieje więcej instalacji do przetwarzania odpadów, powstały oligopole.

Na rynkach usług wywozu odpadów w mniejszych gminach często działała tylko spółka gminna i stan ten się nie zmienił. Największe zmiany zaszły natomiast w dużych aglomeracjach. Przykładowo, w Warszawie dotychczas odpady wywoziło 45 podmiotów, a udział czterech największych graczy wynosił 69 proc. Po przeprowadzeniu przetargu na stołecznym rynku pozostaną tylko trzy podmioty. W Krakowie, gdzie było 20 konkurentów, odpady odbiera konsorcjum czterech podmiotów. We Wrocławiu z 11 działających na rynku pozostały trzy podmioty również działające w konsorcjach. Powstają zatem klasyczne lokalne oligopole, często blisko kooperujące.

UOKiK uszczelnia system

Zgodnie z art. 9m u.c.p.g. na wniosek gminy lub podmiotu odbierającego odpady komunalne RIPOK obowiązany jest przedstawić kalkulację kosztów zagospodarowania odpadów. Ten przepis wydawał się spełniać potrzeby publicznej i społecznej kontroli ustalania cen. Ustawa nie przewiduje jednak sankcji ani za niedopełnienie tego obowiązku, ani też np. za stosowanie nieuczciwych stawek. Kwestia ta wpisała się w kompetencje organu antymonopolowego, który decyzją nr RWR 17/2013 stwierdził stosowanie nadmiernie wygórowanych cen przez Chemeko-System - monopolistę w jednym z dolnośląskich RGOK-ów.

Jednak większość prowadzonych obecnie przez UOKiK postępowań dotyczących odbioru odpadów ma związek z nieprawidłowościami przy przetargach. UOKiK sprawdza, czy gminy, projektując warunki zamówienia, nie faworyzują niektórych uczestników przetargu, np. własnej spółki. Szczególnym zagrożeniem dla rynku są ponadto zmowy między konkurentami, zwłaszcza wspólne ustalanie cen składanych ofert.

Co do zasady nie jest zabroniona współpraca przedsiębiorców w konsorcjach, choć i tego rodzaju porozumienia mogą być w określonych sytuacjach antykonkurencyjne. Konsorcja znalazły się pod lupą UOKiK jeszcze w starym systemie, co skutkowało np. decyzją dotyczącą przetargu na odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości należących do miasta Białystok. Organ antymonopolowy uznał, że konsorcjanci mieli możliwość samodzielnego świadczenia usług (decyzja RLU 38/2012).

Wraz z nowelizacją u.c.p.g. pojawiła się także nowa opłata na rzecz gminy z tytułu odbioru odpadów od mieszkańców. Nad prawidłowością jej wprowadzania czuwają regionalne izby obrachunkowe, sprawdzając przyjęte metody naliczania opłat, wzory deklaracji śmieciowych itd. Opłatom przygląda się też Inspekcja Ochrony Środowiska, kontrolując gminy, w których stawki są na tyle niskie, że zachodzi ryzyko niewykonania określonych prawem celów środowiskowych. Może dojść także do sytuacji zgoła odmiennej, gdy stawki będą wygórowane względem faktycznych potrzeb i kosztów. Zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz 594) mieszkańcy mogą wezwać radę gminy do zmiany stawek, a w kolejnym kroku zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W wyjątkowych sytuacjach sprawą opłat może się również zająć organ antymonopolowy.

Obecnie w delegaturach UOKiK prowadzonych jest kilkadziesiąt postępowań wyjaśniających z zakresu odbioru i zagospodarowania odpadów. Najwięcej dotyczy przetargów. Weryfikowane jest każde podejrzenie antykonkurencyjnego porozumienia. UOKiK sprawdza również, czy nie dochodzi do nadużywania pozycji monopolistycznej przez gminy oraz RIPOK-i.

Paweł Ważniewski

specjalista, departament analiz rynku UOKiK