Jednostkę samorządową mogą obciążać także stawki opłat abonamentowych

Zgodnie z art. 22 pkt 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (dalej: ustawa) za wodę zużytą m.in. na cele przeciwpożarowe, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obciąża gminę na podstawie cen i stawek opłat ustalonych w taryfie. Przepis ten - stanowiąc podstawę obciążania gminy opłatami za wodę na cele przeciwpożarowe - wyraźnie odnosi się nie tylko do cen, ale także stawek opłat wynikających z obowiązującej taryfy.

Stosowanie taryfy wieloczłonowej

Przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne określają taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz w rozporządzeniu ministra budownictwa w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (dalej: rozporządzenie).

Przedsiębiorstwa samodzielnie dokonują wyboru struktury i rodzaju swojej taryfy. Mogą stosować tzw. taryfę jednolitą (zawierającą jednolite ceny usług i stawki opłat dla wszystkich taryfowych grup odbiorców) bądź niejednolitą (zawierającą różne dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców ceny za dostarczoną wodę). Co istotne, zamiast tzw. taryfy jednoczłonowej, zawierającej wyłącznie cenę odniesioną do 1 m sześc. dostarczanej wody (bez stawki opłaty abonamentowej), przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne mogą przyjąć tzw. taryfę wieloczłonową, która zawiera nie tylko ceny, ale także stawki opłat. W takim przypadku wszyscy odbiorcy zobowiązani są do uiszczenia nie tylko ceny za wodę rzeczywiście pobraną, ale także opłaty abonamentowej niezależnej od faktycznej wielkości poboru wody. Powyższe dotyczy również gminy jako odbiorcy wody m.in. na cele przeciwpożarowe.

W przypadku przyjęcia taryfy wieloczłonowej, obok cen za wodę faktycznie pobraną na cele przeciwpożarowe, przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma więc prawo obciążać gminę stawkami opłat abonamentowych za utrzymanie urządzeń wodociągowych w gotowości do świadczenia usług. Powyższe wynika zarówno z literalnej, jak i systemowej wykładni przepisów prawa dokonywanej w szczególności przy uwzględnieniu określonych w rozporządzeniu zasad kalkulowania taryf, a także przepisów dotyczących zadań własnych gminy. Takie stanowisko znajduje ponadto potwierdzenie w piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądów.

Zakaz subsydiowania skrośnego

W pierwszej kolejności należy wskazać na wynikający z przepisów prawa obowiązek opracowania taryfy w taki sposób, aby z jednej strony zapewnić przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu uzyskanie niezbędnych przychodów, z drugiej zaś wyeliminować subsydiowanie skrośne (tj. pokrywanie kosztów dotyczących jednego rodzaju prowadzonej działalności lub jednej z grup taryfowych odbiorców usług) przychodami pochodzącymi z innego rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej lub od innej taryfowej grupy odbiorców). Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie może więc finansować kosztów dostarczania wody na cele przeciwpożarowe przychodami uzyskiwanymi od innych niż gmina grup odbiorców.

Jednocześnie utrzymując sieć wodociągową przystosowaną do dostarczania wody także na cele przeciwpożarowe, przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne ponoszą dodatkowe koszty, których nie ponosiłyby, gdyby nie utrzymywały takiej funkcjonalności sieci. Jak się wskazuje, by sieć wodociągowa mogła dostarczać wodę na cele przeciwpożarowe, trzeba budować przewody sieci rozdzielczej o większej średnicy. Budując sieci do poboru wody na cele przeciwpożarowe, przedsiębiorstwo ponosi większe nakłady - nie tylko na zakup i montaż hydrantów, ale także na sieć rozdzielczą. Corocznie 4,5 - 6,5 proc. tych dodatkowych kosztów wlicza się w koszty eksploatacji i utrzymania, stanowiące podstawę do ustalania taryfowych cen i stawek opłat (tak H. Bylka, "Przegląd Komunalny" nr 7/2009).

Koszty te występują stale i niezależnie od faktycznego zużycia wody na cele przeciwpożarowe. Stawki opłat abonamentowych kalkulowane są przy tym w szczególności w oparciu o koszty utrzymania urządzeń w gotowości. Co więcej, skalkulowanie w stawce opłaty abonamentowej kosztów utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych pomniejsza odpowiednio koszty, które mogą zostać uwzględnione przy ustaleniu ceny za wodę lub ścieki.

Jeżeli więc przedsiębiorstwo stosuje taryfę wieloczłonową, to właśnie w stawce opłaty abonamentowej może skalkulować koszty utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych na cele przeciwpożarowe, nie uwzględniając już tych kosztów w samej cenie wody.

Odczyt z wodomierza

Brak zainstalowanego wodomierza na wyjściu z sieci (hydrant) nie stanowi przeszkody dla odpowiedniego określenia stawki opłaty abonamentowej w rozliczeniu za każdy hydrant podłączony do sieci wodociągowej danego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Możliwe jest tu przecież zróżnicowanie stawek opłaty abonamentowej na poszczególnych odbiorców w zależności od zdolności dostawczych przyłączy (posiłkując się wskazaniami wodomierzy zainstalowanych na przyłączach o takiej samej przepustowości) bez potrzeby ustalania wysokości stawki abonamentowej indywidualnie dla każdego punktu poboru na podstawie rzeczywistych wskazań wodomierza. Znając zdolność dostawczą hydrantu, można z łatwością określić ilość wody pobranej w określonym czasie z sieci za pomocą tego hydrantu.

W przypadku więc każdego poboru wody z hydrantów ulicznych na cele przeciwpożarowe można ustalić zbliżony do rzeczywistego pobór wody i traktować ustalenie jego wielkości jako odpowiednik metody według wskazania wodomierza (tak J. Rotko, Komentarz do art. 22 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ABC 2011). Ilość wody pobranej z hydrantów na cele przeciwpożarowe jest też mierzona przez odpowiednie jednostki straży pożarnej lub inne jednostki pobierające wodę na te cele.

Wypada zauważyć, że problem braku wskazań wodomierza (brak wodomierzy na hydrantach) dotyczy nie tylko rozliczeń dokonywanych na podstawie stawek opłat, ale również rozliczeń dokonywanych na podstawie samych cen. Tu jednak nie ma żadnych wątpliwości o istnieniu po stronie gminy obowiązku zapłaty ceny.

Zadanie własne

Zarówno ochrona przeciwpożarowa, jak i sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy wskazanych w ustawie o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1 pkt 3 i 14). Również sama ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę precyzuje, że zadaniem własnym gminy jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Zbiorowe zaopatrzenie w wodę oznacza przy tym zaopatrzenie w wodę na potrzeby społeczności lokalnej, w tym także zaopatrzenie w wodę na cele przeciwpożarowe. Na gminie ciąży więc obowiązek zapewnienia wykonywania takich zadań z własnego budżetu. Z tytułu świadczenia na rzecz gminy usług pozwalających wypełnić jej zadania własne, przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu należy się wynagrodzenie. Utrzymywanie systemu służącego przeciwpożarowemu dostarczaniu wody jest przy tym świadczeniem takich usług.

W tym kontekście na uwagę zasługuje wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu, który uznał, że skoro przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma obowiązek takiego ukształtowania taryf, aby wyeliminować subsydiowanie skrośne, a na gminie spoczywa ustawowy obowiązek zbiorowego zaopatrzenia w wodę, to jest rzeczą oczywistą, że ta ostatnia musi ponosić koszty utrzymania sieci wodociągowej przeznaczonej na cele przeciwpożarowe (wyrok z 22 września 2010 r., I ACa 677/10; niepubl.). W przypadku ustalenia taryfy wieloczłonowej gmina powinna być więc uwzględniona jako odrębna kategoria odbiorcy, którą obciążają także stawki opłat abonamentowych.

Weryfikacja i zatwierdzenie

W związku z powyższym dodatkowego wymiaru nabiera dla gminy proces ustalania, weryfikacji i zatwierdzania taryfy. Na etapie weryfikacji i zatwierdzania taryfy gmina staje się bowiem regulatorem również własnych praw i obowiązków. Procedura zatwierdzenia taryfy została bliżej przedstawiona w DGP Samorząd i Administracja z 7 grudnia 2011 r. nr 236 (3122).

W tym miejscu wypada jedynie podkreślić kompetencję wójta (burmistrza, prezydent miasta) w zakresie weryfikacji taryfy (a właściwie jej projektu) pod względem opracowania zgodnie z przepisami prawa, w tym weryfikacji kosztów stanowiących podstawę ustalenia niezbędnych przychodów przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, których uzyskanie w kolejnym roku ma zapewnić stosowanie projektowanej taryfy.

Przyjęte w taryfie ceny i stawki opłat mają zapewnić pokrycie planowanych w kolejnym roku wydatków przedsiębiorstwa, których poniesienie jest niezbędne w celu świadczenia usług wodociągowo-kanalizacyjnych. Takie oszacowanie niezbędnych przychodów odbywa się w szczególności na podstawie kosztów związanych ze świadczeniem usług poniesionych w poprzednim roku obrachunkowym ustalonych na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w roku obowiązywania taryfy.

Po złożeniu przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (zgodnie z wzorem stanowiącym załącznik do rozporządzenia) wniosku o zatwierdzenie taryfy z dołączoną szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat, magistrat ma możliwość weryfikacji podstaw kalkulacji taryfy również w odniesieniu do grupy taryfowej pobierającej wodę na cele przeciwpożarowe (tj. samej gminy). Dysponując odpowiednimi danymi księgowymi, organ wykonawczy gminy może zweryfikować koszty ponoszone przez przedsiębiorstwo w celu zapewnienia przeciwpożarowej funkcjonalności sieci wodociągowej.

Wyjaśnienie wątpliwości

W przypadku uznania, że koszty te są ponoszone niecelowo albo zostały w taryfie błędnie skalkulowane, wójt (burmistrz, prezydent miasta) powinien wezwać przedsiębiorstwo, aby w wyznaczonym terminie wyjaśniło wątpliwości, poprawiło błędy, bądź uzupełniło braki wniosku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 20 czerwca 2007 r., II SA/Wr 675/06; Legalis). Jak w każdym postępowaniu prowadzonym na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne dla załatwienia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Nie może jednak wójt (burmistrz, prezydent miasta) sam wprowadzać niezbędnych w jego ocenie zmian do projektu taryfy przedłożonej przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. [Przykład]

W interesie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego będzie natomiast leżeć szybkie udzielenie wyjaśnień, przedstawienie dokumentów, uzupełnienie uzasadnienia czy wręcz modyfikacja samego wniosku taryfowego w zakresie kalkulacji niezbędnych kosztów zapewnienia przeciwpożarowej funkcjonalności sieci wodociągowej. Organ wykonawczy gminy może bowiem negatywnie ocenić wniosek taryfowy, wnioskując do rady gminy o podjęcie uchwały o odmowie zatwierdzenia taryfy jako sporządzonej niezgodnie z przepisami. Oczywiście decyzja rady nie jest uznaniowa. Rada gminy może odmówić zatwierdzenia taryfy tylko w przypadku sporządzenia jej niezgodnie z przepisami prawa, a takie swoje stanowisko musi szczegółowo uzasadnić, wskazując na naruszone w ocenie rady gminy przepisy prawa.

Ważne

Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie może finansować kosztów dostarczania wody na cele przeciwpożarowe przychodami uzyskiwanymi od innych niż gmina grup odbiorców

Przykład

Samo przeświadczenie nie wystarczy

Urzędnicy gminy Z., badając wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego B. o zatwierdzenie taryfy, uznali, że ustalone w przedłożonej taryfie ceny i stawki opłat za wodę na cele przeciwpożarowe są zbyt wysokie i że należy złożyć wniosek do rady gminy o odmowę zatwierdzenia taryfy.

Samo przeświadczenie magistratu o zawyżeniu przez przedsiębiorstwo przyjętych w taryfie cen i stawek opłat nie jest jednak wystarczające dla wnioskowania do rady gminy o taką odmowę. Wysokość cen i stawek musi odzwierciedlać przyjęty przez przedsiębiorstwo poziom niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne taryfowe grupy odbiorców usług (w tym na cele przeciwpożarowe). Jeśli więc urzędnicy mają wątpliwości, czy przedstawione w kalkulacji taryfy koszty odpowiadają rzeczywistym nakładom przedsiębiorstwa ponoszonym w celu zapewnienia przeciwpożarowej funkcjonalności sieci wodociągowej, powinni zwrócić się do tego przedsiębiorstwa o szczegółowe wyjaśnienie problematycznych kwestii. Zarzucając przedsiębiorstwu błędne wyliczenie cen lub stawek opłat za wodę na cele przeciwpożarowe, wójt gminy Z. powinien precyzyjnie wskazać zauważone przez siebie błędy i wyjaśnić, jak powinna w jego ocenie wyglądać poprawna kalkulacja taryfy. Uzasadnione stanowisko wójta może zostać podzielone przez samo przedsiębiorstwo, które odpowiednio zmodyfikuje wniosek taryfowy.

@RY1@i02/2012/071/i02.2012.071.08800060b.803.jpg@RY2@

Mariusz Rypina, aplikant adwokacki, Izba Adwokacka w Warszawie

Mariusz Rypina

aplikant adwokacki, Izba Adwokacka w Warszawie

Podstawa prawna

Ustawa z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 123, poz. 858 z późn. zm.). Rozporządzenie ministra budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. nr 127, poz. 886). Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Ustawa z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).