Zasady organizacji pracy i obiegu dokumentów w jednostkach samorządu

Wysyłając do urzędu pismo wszczynające sprawę, nie zastanawiamy się zwykle nad tym, kto będzie ją prowadził i wydawał merytoryczną decyzję. Petenta interesuje przede wszystkim odpowiednie załatwienie jego sprawy. Sprawne wydawanie decyzji i postanowień w indywidualnych sprawach obywateli zależy w dużej mierze od organizacji pracy urzędu, w tym właściwego obiegu dokumentów. Zasady i tryb wykonywania czynności kancelaryjnych w urzędach gmin i związków międzygminnych, a także starostwach powiatowych i marszałkowskich urzędach wojewódzkich regulują przepisy rozporządzenia prezesa Rady Ministrów w sprawie instrukcji kancelaryjnej. Narzucone reguły obiegu dokumentów mają przede wszystkim zapobiegać powstaniu bałaganu w urzędniczych archiwach. Pomagają zapewnić jednolity, w skali całego kraju, sposób tworzenia, ewidencjonowania i przechowywania dokumentów oraz ochrony przed ich uszkodzeniem, zniszczeniem lub utratą. Nadzór nad prawidłowością realizacji wytycznych, o których mowa, został powierzony kierownikom urzędów. Ich obowiązki sprowadzają się nie tylko do sprawdzania sposobów stosowania instrukcji przez pracowników, ale również na udzielaniu im wskazówek w tym zakresie.

Przepisy określają m.in. zasady przyjmowania i obiegu korespondencji, przekazywania jej wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) i jego zastępcom oraz zakres czynności kancelaryjnych sekretariatów. Bardzo ważne regulacje dotyczą także korespondencji napływającej do urzędu oraz załatwiania spraw. Instrukcja może być stosowana również w gminnych jednostkach organizacyjnych.

Przyjmując przesyłki przekazywane drogą pocztową, zwłaszcza polecone i wartościowe, kancelaria sprawdza prawidłowość ich zaadresowania oraz stan opakowania. W razie stwierdzenia uszkodzenia sporządzana jest adnotacja na kopercie lub opakowaniu oraz na potwierdzeniu odbioru. Ponadto w przypadku, o którym mowa, można żądać od pracownika urzędu pocztowego spisania protokołu o doręczeniu przesyłki uszkodzonej. Przesyłki specjalnego rodzaju (telegramy, telefonogramy, dalekopisy, faksy, poczta elektroniczna, pisma organów naczelnych i centralnych, pisma procesowe, paczki, listy polecone, ekspresowe, przesyłki wartościowe) kancelaria wpisuje do rejestru przesyłek specjalnego rodzaju według wzoru ustalonego przez kierownika wydziału właściwego w sprawach organizacyjnych w urzędzie. O tym również powinna być sporządzona adnotacja i bezzwłocznie doręczona adresatom za pokwitowaniem. Na telegramach, telefonogramach i dalekopisach oprócz daty wpływu zamieszcza się także godzinę i minutę przyjęcia, a na telefonogramach także imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe nadającego i przyjmującego.

Kancelaria otwiera wszystkie przesyłki, z wyjątkiem tajnych i tych, które są adresowane imiennie. Te są przekazywane bezpośrednio adresatom. Nie może też otwierać przesyłek wartościowych, które przekazane powinny być właściwej osobie lub komórce organizacyjnej za pokwitowaniem.

Po otwarciu koperty pracownicy kancelarii powinni sprawdzić, czy nie zawiera ona pisma mylnie skierowanego i czy dołączone zostały do niego wszystkie wymagane dokumenty. Brak załączników lub otrzymanie samych załączników bez pisma przewodniego odnotowuje się na danym piśmie lub tym załączniku.

Sprawne rozpoznanie sprawy warunkuje jej odpowiednie i szybkie przekazanie. Aby mogła być ona załatwiona, pismo musi trafić do odpowiedniej osoby. Przepisy określają, jaka osoba właściwa jest do podjęcia decyzji w danej sprawie.

Aby usprawnić procesy decyzyjne, instrukcja kancelaryjna określa właściwy obieg dokumentów w urzędzie. Zgodnie z nią do kierownika urzędu (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) za pośrednictwem sekretariatu (kancelarii) trafia m.in. następująca korespondencja: adresowana do kierownika urzędu, dotycząca spraw o charakterze reprezentacyjnym, zastrzeżona dla kierownika urzędu, związana z organizacją, działaniem i funkcjonowaniem urzędu, jak również dotycząca skarg i wniosków w sprawie urzędu lub jego pracowników. Część korespondencji przekazywana jest również zastępcom kierownika urzędu. Za pośrednictwem ich sekretariatów kancelaria przekazuje zastępcom korespondencję imiennie do nich adresowaną, a także dotyczącą prowadzonych spraw, zgodnie z podziałem zadań, kompetencji i odpowiedzialności oraz zastrzeżoną dla zastępcy kierownika urzędu. O tym, przez kogo będzie załatwiona dana sprawa, decyduje kierownik urzędu lub jego zastępca. To te właśnie osoby, przeglądając korespondencję, decydują, którą sprawę załatwią same. Pozostała korespondencja zostaje przydzielona do załatwienia przez właściwe wydziały bądź pracowników. Korespondencję przejrzaną i zwróconą przez kierownika urzędu lub ich zastępców pracownik sekretariatu dzieli zgodnie z dyspozycjami na podlegającą załatwieniu przez kierownika urzędu lub zastępców kierownika urzędu oraz podlegającą załatwieniu przez wydziały. Korespondencje należące do kompetencji wydziałów są przekazywane im przez pracownika sekretariatu. Sekretariat (lub referent) po otrzymaniu pisma do załatwienia sprawdza, czy pismo dotyczy sprawy już wszczętej, czy też rozpoczyna nową sprawę. W pierwszym wypadku pismo dołącza się do akt sprawy, w drugim natomiast przed przystąpieniem do jej załatwienia rejestruje jako nową sprawę.

Właściwi referenci odpowiadają za merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Przyjmują podania składane do protokołu i przekazują kierownikowi wydziału. Referenci załatwiają sprawy według kolejności ich wpływu i stopnia pilności oraz opracowują projekt pisma, który wraz z aktami sprawy przedkładają osobie ją aprobującej (najczęściej kierownik wydziału). Aprobujący sprawdza prawidłowość projektowanego załatwienia sprawy i następnie zwraca projekt pisma wraz z aktami referentowi. Referent sporządza czystopis i przedstawia go do podpisu. Po podpisaniu czystopisu referent dołącza do niego załączniki i wraz z kopią pisma przekazuje do kancelarii. Następnie pismo jest wysyłane do adresata.

W wydziałach urzędów obowiązuje system kancelaryjny oparty na jednolitym rzeczowym wykazie akt, które znajdują się w urzędzie. Aktami sprawy jest cała dokumentacja, która trafiła do urzędu, czyli wszelkie pisma, dokumenty, notatki, formularze, plany, fotokopie, a nawet rysunki. Ważne jest, aby zawierały one dane lub informacje, które były, są lub mogą być istotne przy rozpatrywaniu danej sprawy. Obieg akt między wydziałami odbywa się za pośrednictwem kancelarii lub poczty elektronicznej. W tym przypadku nie jest potrzebne żadne pokwitowanie. Po jego wystawieniu doręcza się wyłącznie akta, co do których obowiązek kwitowania wynika z odrębnych przepisów (np. tajne dane).

Wykaz akt stanowi jednolitą, rzeczową, niezależną od struktury organizacyjnej urzędu, klasyfikację akt powstających w toku działalności urzędu. Zawiera on też ich kwalifikację archiwalną. Obejmuje poza tym wszystkie zagadnienia z zakresu działalności urzędu oznaczone w poszczególnych pozycjach symbolami, hasłami i kategorią archiwalną. Wykaz ten służy do oznaczania, rejestracji, łączenia i przechowywania akt. Jest on oparty na systemie klasyfikacji dziesiętnej i dzieli całość wytwarzanej dokumentacji.

Rejestracja spraw polega na wpisaniu pisma rozpoczynającego sprawę do spisu spraw, założonego zgodnie z jednolitym rzeczowym wykazem akt, lub do rejestru kancelaryjnego. Spis spraw prowadzi się na specjalnych formularzach lub w rejestrach elektronicznych. Sprawę (nie chodzi tutaj o pismo) rejestruje się tylko jeden raz na podstawie pierwszego pisma w danej sprawie otrzymanego z zewnątrz lub sporządzonego wewnątrz urzędu. Dalszych nie wpisuje się do spisu spraw, lecz dołącza jedynie do akt sprawy w porządku chronologicznym.

W celu przechowywania akt spraw ostatecznie załatwionych urzędy prowadzą archiwa zakładowe. Są one przechowywane na nośnikach papierowych. Dokumenty związane ze sprawami ostatecznie załatwionymi przekazuje się do archiwum zakładowego po upływie jednego roku, segregując je kompletnymi rocznikami. Takimi sprawami zajmuje się wyznaczony pracownik w urzędzie. Do jego obowiązków należy prowadzenie archiwum zakładowego. Poza tym w porozumieniu z kierownikami wydziałów ustala corocznie termin przekazywania dokumentów. Przekazywanie akt odbywa się na podstawie spisu zdawczo-odbiorczego. Akta muszą wcześniej wnikliwie przejrzeć i uporządkować referenci. W obrębie sprawy pisma powinny być posegregowane chronologicznie. Referenci muszą pamiętać o wyłączeniu zbędnych egzemplarzy tych samych pism i ułożeniu teczek, ksiąg czy rejestrów według haseł klasyfikacyjnych jednolitego rzeczowego wykazu akt. Teczki muszą być opisane na zewnętrznej stronie. Spisy zdawczo-odbiorcze wymagają podpisu referenta przekazującego akta i pracownika prowadzącego archiwum zakładowe.

Komórki organizacyjne przekazują akta do archiwum zakładowego wyłącznie kompletnymi rocznikami. Akta spraw ostatecznie załatwionych, które ze względu na swój przedmiot będą nadal potrzebne, po dokonaniu formalności przekazania do archiwum zakładowego i zarejestrowaniu ich w ewidencji tego archiwum można wypożyczać na tak długo, jak długo będą one potrzebne. W razie zniesienia urzędu, w wyniku likwidacji czy podziału jednostki, właściwe urzędy przekazują materiały archiwalne do archiwum państwowego. Z kolei dokumentacja niearchiwalna trafia do urzędu przejmującego sprawy danej jednostki.

Odpowiednie zasady obowiązują przy załatwianiu spraw związanych z działalnością rady gminy czy powiatu, ich zarządów oraz innych organów kolegialnych powołanych przez rady. Sprawy związane z organizacją sesji rady gminy (powiatu), posiedzeń komisji i zarządu rejestruje się również w spisach spraw, zgodnie z jednolitym rzeczowym wykazem akt. Protokoły sesji rady, posiedzeń komisji, posiedzeń zarządu, a także akty tych organów (uchwały, postanowienia, opinie itp.) sporządza się i ewidencjonuje według zasad ustalonych przez radę. Otrzymują one w ciągu kadencji kolejne numery, począwszy od numeru jeden, łamanymi przez dwie ostatnie cyfry roku. Po zakończeniu kadencji protokoły, ułożone chronologiczne, oprawia się w formie książkowej kolejno latami i opatruje spisem treści (zawierającym: daty sesji lub posiedzenia, numery protokołów, tematykę obrad, numer strony zbioru) oraz podpisem. Jeżeli jest to możliwe, wszystkie protokoły powinny być dostępne w wewnętrznej sieci informatycznej urzędu oraz w powszechnie dostępnych zbiorach informatycznych. Dodatkowo warto pamiętać, że w wydziale urzędu wskazanym przez kierownika urzędu, niezależnie od spisów spraw prowadzonych na podstawie jednolitego rzeczowego wykazu akt, powinny być założone na okres kadencji następujące rejestry:

1) uchwał rady gminy i zarządzeń wójta (burmistrza, prezydenta miasta),

2) wniosków i opinii komisji rady gminy,

3) interpelacji i wniosków radnych.

W urzędach mogą być prowadzone zbiory wspomagające, służące potrzebom pracowników urzędu. Zbiory podlegają wydziałom załatwiającym sprawy budżetowe i gospodarcze. Zasady gromadzenia materiałów i zbiorów wspomagających, organizację i sposób prowadzenia zbiorów oraz obowiązki ich pracowników określają kierownicy wydziałów właściwi w sprawach gospodarczych. Należy jednak pamiętać, że podstawą systematyki i ewidencji zbiorów są katalogi i skorowidze prowadzone w sposób zapewniający łatwość wyszukiwania poszczególnych pozycji według hasła rzeczowego bądź tytułu pozycji. Równocześnie w zbiorach wspomagających urzędów mogą być przechowywane:

● przepisy prawne i zbiory wydawnicze tych przepisów,

● publikacje (opracowania) własne i wydawnictwa obce zakwalifikowane do zbiorów.

Wszystkie dane osobowe, a więc informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby, podlegają ochronie prawnej. Każda operacja na danych jest właściwie ich przetwarzaniem, począwszy od zbierania przez przechowywanie aż po usuwanie. Przesłanki przetwarzania danych, a zatem sytuacje, w których przetwarzanie jest dopuszczalne, prawa osób, których dane dotyczą oraz obowiązki administratorów danych określa ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2005 r. nr 196, poz. 1631 z późn. zm.). Wymagania stawiane przez przepisy ustawy muszą być spełnione przez wszystkie podmioty przetwarzające dane osobowe w ramach swojej działalności, w tym także urzędy administracji publicznej. W konsekwencji regulacje te mają zastosowanie zarówno do podmiotów przetwarzających dane w formie papierowej, takiej jak zbiory papierowe, kartoteki, skorowidze, księgi, wykazy, jak i w formie elektronicznej. Jednostki administracji, tak jak wszyscy, którzy choćby przechowują lub korzystają w inny sposób z danych osobowych bez względu na strukturę, w jakiej są wykorzystywane (w zbiorze lub poza zbiorem) oraz fazę przetwarzania danych (zbieranie, gromadzenie, przechowywanie, niszczenie, a przede wszystkim udostępnianie) muszą mieć świadomość, że ich działanie i zaniechanie w tym zakresie podlega ocenie pod kątem przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Kontrolę nad zgodnością przetwarzania danych osobowych sprawuje Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych. On też wydaje decyzje administracyjne i rozpatruje skargi w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych.

Pomimo tych możliwości prawnych nie wszystkie informacje o pracy i działalności administracji samorządowej mogą zostać podane do informacji społecznej. Istnieją takie kategorie informacji, które np. ze względu na dobro państwa i obywateli są chronione tajemnicą. Rodzaje takich informacji oraz zasady postępowania w takich przypadkach zostały zdefiniowane przede wszystkim w ustawie z 22 stycznia 1999 roku o ochronie informacji niejawnych. (Dz.U. z 2002 r. nr 101, poz. 926). Jej przepisy mają zastosowanie nie tylko do centralnych organów władzy, ale także do organów jednostek samorządu terytorialnego.

Pierwszą z nich jest tajemnica państwowa. Jest to informacja, której nieuprawnione ujawnienie może spowodować istotne zagrożenie dla podstawowych interesów państwa dotyczących porządku publicznego, obronności, bezpieczeństwa, stosunków międzynarodowych lub gospodarczych kraju. Ustawa zawiera ponadto zamknięty katalog dokumentów, które mogą być objęte tajemnicą państwową. Wszystkie informacje objęte tajemnicą państwową dzielą się na te, które są oznaczone klauzulą tajne oraz ściśle tajne.

Drugą z kategorii informacji niejawnych jest tajemnica służbowa. Jest to informacja niejawna niebędąca tajemnicą państwową, uzyskana w związku z czynnościami służbowymi albo wykonywaniem prac zleconych, której nieuprawnione ujawnienie mogłoby narazić na szkodę interes państwa, interes publiczny lub prawnie chroniony interes obywateli albo jednostki organizacyjnej. Dla tego typu informacji ustawodawca przewidział dwie klauzule. Informacje poufne występują wtedy, gdy w przypadku ich nieuprawnionego ujawnienia powstałaby szkoda dla interesów państwa, interesu publicznego lub prawnie chronionego interesu obywateli. Tego typu informacje chronione są przez okres pięciu lat od momentu ich powstania. Inną kategorią są informacje opatrzone klauzulą zastrzeżone. Do tej kategorii zalicza się informacje, których nieuprawnione ujawnienie mogłoby spowodować szkodę dla prawnie chronionych interesów obywateli albo jednostki organizacyjnej. Takie informacje podlegają ochronie przez okres dwóch lat od daty ich wytworzenia.

Organem powołanym do ochrony informacji niejawnych są kierownicy danej jednostki, czyli np. wójtowie, starostowie czy marszałkowie województw. W celu właściwego wypełniania zadań mogą oni powoływać specjalnych pełnomocników do spraw ochrony informacji niejawnych. Osoby te kierują pionem ochrony, którego zadaniem jest m.in. zapewnienie ochrony informacji niejawnych i sieci teleinformatycznych. W tym celu mają oni obowiązek przedstawienia kierownikom jednostek organizacyjnych do zatwierdzenia opracowanych przez siebie szczegółowych planów i wymagań przestrzegania ochrony takich informacji. Pełnomocnik ochrony jest obowiązany przekazać właściwej służbie ochrony państwa dane wymagane do ewidencji osób dopuszczonych do pracy lub służby na stanowiskach, z którymi wiąże się dostęp do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę służbową, a także do ewidencji osób, którym odmówiono dostępu do takich informacji. Dodatkowo pełnomocnicy mają obowiązek stworzenia wykazu informacji, które są opatrzone klauzulą poufne i zastrzeżone.

Pełnomocnik ochrony realizuje swoje zadania poprzez kancelarię tajną, czyli wyodrębnioną komórkę organizacyjną odpowiedzialną za właściwe rejestrowanie, przechowywanie, obieg i wydawanie takich dokumentów uprawnionym osobom. Kancelaria tajna powinna być zorganizowana w wyodrębnionym pomieszczeniu, zabezpieczonym zgodnie z przepisami o środkach ochrony fizycznej informacji niejawnych i być obsługiwana przez pracowników pionu ochrony. Co do zasady dokumenty oznaczone klauzulami: ściśle tajne i tajne, nie powinny być udostępniane poza specjalnie wyznaczonymi pomieszczeniami kancelarii tajnej. Wyjątkowo taka sytuacja może mieć miejsce, gdy odbiorca zapewnia warunki ochrony takich dokumentów przed nieuprawnionym ujawnieniem.

● pochodzenia rasowego lub etnicznego,

● poglądów politycznych,

● przekonań religijnych lub filozoficznych,

● przynależności wyznaniowej, partyjnej lub związkowej,

● stanu zdrowia, kodu genetycznego lub informacji o życiu seksualnym.

● zapewnienie ochrony informacji niejawnych, w tym ich ochrony fizycznej,

● zapewnienie ochrony systemów i sieci teleinformatycznych, w których są wytwarzane, przetwarzane, przechowywane lub przekazywane informacje niejawne,

● kontrola ochrony informacji niejawnych oraz przestrzegania przepisów o ochronie tych informacji,

● okresowa kontrola ewidencji, materiałów i obiegu dokumentów,

● opracowywanie planu ochrony informacji niejawnych w jednostce organizacyjnej i nadzorowanie jego realizacji,

● szkolenie pracowników w zakresie ochrony informacji niejawnych.

● służby ochrony państwa,

● kierownicy jednostek organizacyjnych,

● pełnomocnicy do spraw ochrony,

● osoby upoważnione do dostępu do informacji niejawnych.

● ewidencjonowanie, rejestrowanie, rozdział i rozliczanie korespondencji oraz przesyłek,

● wysyłanie korespondencji i przesyłek,

● prowadzenie ewidencji wpływów specjalnych i wartościowych,

● udzielanie informacji interesantom, a w razie potrzeby kierowanie ich do właściwych wydziałów lub stanowisk pracy.

Hanna Wesołowska

gp@infor.pl

Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych (Dz.U. nr 112, poz. 1319 ze zm.).

Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów powiatu (Dz.U. nr 160, poz. 1074 ze zm.).

Rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 18 grudnia 1998 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów samorządu województwa (Dz.U. nr 160, poz. 1073).