Dekalog problemów nowej ordynacji wyborczej

Taka rewolucja wcale nie musi być remedium na największe problemy trapiące polski samorząd. Co więcej, nie ma np. gwarancji, że spowoduje przewietrzenie lokalnych układów, o czym mówi Prawo i Sprawiedliwość.

Podsumowujemy dzisiaj największe wyzwania przygotowywanych zmian w ordynacji samorządowej, które partia Jarosława Kaczyńskiego powinna przynajmniej rozważyć, jeśli chce, by ta rewolucja w ogóle miała sens.

I. Czy ograniczenie do dwóch kadencji ma sens

Większość Polaków uznaje, że tak. Jak wynika z badania przeprowadzonego na zlecenie DGP przez ośrodek Ariadna, niemal połowa ankietowanych jest za ograniczeniem liczby sprawowanych kadencji osobom pochodzącym z wyboru. To silny argument dla PiS.

Sytuacja się komplikuje, gdy schodzimy na bardziej szczegółowy poziom. Gdy wskazaliśmy respondentom konkretne funkcje publiczne, których ograniczenie powinno dotyczyć, najwięcej głosów było za posłami (47,7 proc.) oraz senatorami (35,6 proc.). Dopiero na trzecim miejscu znaleźli się burmistrzowie i prezydenci (32,1 proc.) oraz wójtowie (30,3 proc.). To z kolei daje argumenty opozycji sejmowej i wielu samorządowcom, którzy zgodnie domagają się jednolitych zasad - jeśli wprowadzamy ograniczenia, to dla wszystkich. Na to jednak się nie zanosi. PiS uznaje bowiem, że inne są władza i kompetencje samorządowca, a inne - posła.

Niezależnie od tego, jak ocenialiśmy zasadność tej zmiany, część ekspertów ma wątpliwości, czy jest to w ogóle możliwe do wprowadzenia. - Dwukadencyjność jest niekonstytucyjna, bo ogranicza bierne i czynne prawo wyborze. Próba jej wprowadzenia byłaby atakiem na podstawowe prawa obywatelskie i nie jest remedium na problemy tkwiące w samorządzie - uważa Jerzy Stępień, były prezes Trybunału Konstytucyjnego i współtwórca polskiej samorządności. - Prawa można ograniczać, ale tylko wtedy, gdy jest to niezbędne w demokratycznym państwie. Tu z taką sytuacją nie mamy do czynienia. W dodatku nie można tego wprowadzić ustawowo, lecz zmieniając bezpośrednio konstytucję - wskazuje profesor.

Doktor Adam Gendźwiłł, ekspert Fundacji Batorego i adiunkt w Zakładzie Rozwoju i Polityki Lokalnej Wydziału Geografii i Studiów Regionalnych Uniwersytetu Warszawskiego, stawia z kolei tezę, że obecna wielokadencyjność lokalnych włodarzy wcale nie musi oznaczać patologii. - Niektóre społeczności lokalne są zbyt małe, żeby mieć pluralistyczne elity regularnie konkurujące o władzę i kilku liderów, spośród których mieszkańcy mogą wybierać. Istnieje realne zagrożenie, że nagłe wprowadzenie limitu kadencji może pozbawić takie społeczności zdolnych przywódców. Natomiast im większe gminy, tym bardziej zacięta jest rywalizacja wyborcza. W największych miastach przeważająca część obecnie urzędujących prezydentów uzyskała mandat dopiero w drugiej turze - zwraca uwagę dr Gendźwiłł.

Istnieje realne zagrożenie, że nagłe wprowadzenie limitu kadencji może pozbawić małe społeczności zdolnych przywódców

ekspert Fundacji Batorego, adiunkt na UW

Dwukadencyjność jest niekonstytucyjna, bo ogranicza bierne i czynne prawo wybocze. Próba jej wprowadzenia byłaby atakiem na podstawowe prawa obywatelskie i nie jest remedium na problemy samorządu

były prezes TK, współtwórca reformy samorządowej

II. Czy wyborcy nie są w stanie sami zmienić wójta lub burmistrza

Samorządowcy bardzo często powołują się na argument, że nic nie trzeba odgórnie regulować, gdyż wyborcy swój rozum mają i głosują świadomie. Jeśli chcą, to co cztery lata mogą wymienić włodarza na kogoś nowego lub powierzyć mu losy gminy czy miasta na kolejną kadencję.

Sytuacja się komplikuje, gdy przeanalizujemy dane dotyczące skuteczności tej samoregulacji wyborczej. Jak wyliczył były burmistrz Gołdapi Marek Miros na podstawie danych Państwowej Komisji Wyborczej, średnia powtarzalność na poziomie dwóch kadencji (tzn. ilu włodarzy ma odnawiany mandat po pierwszej kadencji) wśród wszystkich włodarzy polskich gmin wynosi 68,2 proc. Ale już w grupie trzykadencyjnych (wybór na trzecią kadencję po dwóch już odbytych) następuje spadek do 45,2 proc. Jeszcze wyższy spadek notujemy w grupie czterokadencyjnych - tam wskaźnik powtarzalności jest już na poziomie 28,4 proc.

W całym tym zestawieniu najbardziej interesująca jest liczba 45,2 proc. - bo dotyczy trzeciej kadencji z rzędu, czyli sytuacji, którą PiS chce uniemożliwić. Wskaźnik ten można interpretować różnie. Dla jednych (zwłaszcza lokalnych włodarzy) to dowód, że mechanizm samoregulacji działa, bo więcej niż połowa włodarzy traci stanowiska po dwóch kadencjach. Dla drugich zaś to dowód na to, że wciąż jest spora grupa samorządowców, którzy na trzecią kadencję zostają i rządzą kolejnych kilka lat. A to sprawia, że układ się betonuje - bo nie ma gwarancji, iż taki włodarz nie zostanie wybrany na czwartą kadencję i kolejne.

45,2 proc. tylu włodarzy wybieranych jest na trzecią kadencję

III. Czy należy wydłużyć kadencje z 4 do 5 lat

Tego domagają się samorządowcy, którzy już chyba pogodzili się z tym, że zasada maksymalnie dwóch kadencji wejdzie w życie. Jak wskazują, przy wydłużonej kadencji udałoby im się przynajmniej zaplanować i zrealizować wielkie inwestycje, które trzeba rozpisywać na lata.

Rozwiązania tego nie wyklucza zresztą sam PiS, który uznaje opcję wydłużenia kadencji o rok za formę kompromisu. Choć, co interesujące, wyborcy wcale się tego nie domagają. Z przywołanych wcześniej badań ośrodka Ariadna dla DGP wynika, że niemal 42 proc. ankietowanych jest przeciwnych takiemu rozwiązaniu. Tylko 27,9 proc. byłoby za wydłużeniem kadencji.

Jednak znów sprawa nie jest taka prosta. Problem dla PiS pojawia się w momencie, gdy rozpatrujemy wyborców konkretnych partii. W ok. 44 proc. osoby popierające PiS, Solidarną Polskę lub Polskę Razem (a więc elektorat obecnej ekipy rządzącej) nie zgadzają się na wydłużenie kadencji. Ale niemal tyle samo badanych jest skłonnych taki kierunek poprzeć. Nie wiadomo więc, na co zdecyduje się PiS, biorąc pod uwagę polityczny rachunek zysków i strat.

27,9 proc. tylu ankietowanych opowiada się za wydłużeniem kadencji w samorządach do 5 lat

WAŻNE

Przy wydłużonej kadencji udałoby się samorządowcom przynajmniej zaplanować i zrealizować wielkie inwestycje, które trzeba rozpisywać na lata.

IV. Czy należy odejść od bezpośrednich wyborów burmistrzów w mniejszych gminach

Takie propozycje pojawiają się w szeregach PiS. - Pora zakończyć ten eksperyment - stwierdził w rozmowie z nami poseł PiS Marcin Horała. Przypomnijmy, że w latach 1990, 1994 i 1998 wójtów, burmistrzów i prezydentów wybierały rady, a więc wybory miały charakter pośredni. Dopiero w 2002 r. po raz pierwszy szefów wszystkich gmin wybrano bezpośrednio. To dało im silny mandat do rządzenia, jednak reforma ta do dziś spotyka się z krytyką.

- Zmiana ta doprowadziła do nepotyzmu i innych patologii. Mam nadzieję, że PiS będzie dążyć do modelu z lat 90., gdy rada wybierała zarząd i szefa urzędu. Należy to połączyć ze wzmocnieniem administracji gminnej, na której czele powinien stać dyrektor miasta, czyli swego rodzaju city manager - uważa Jerzy Stępień. Jego zdaniem należałoby wręcz odejść od bezpośrednich wyborów nie tylko w przypadku burmistrzów, lecz także wójtów i prezydentów miast, gdyż wszystkie te osoby dzierżą dziś zbyt dużą władzę polityczną i administracyjną. Nie taki był cel współtwórców reform samorządowych w Polsce.

Prezydent Inowrocławia Ryszard Brejza podejrzewa, że wysuwającym postulat rezygnacji z bezpośrednich wyborów nie chodzi o powrót do idei samorządu kreślonej przez twórców reformy sprzed lat. - W tej chwili w miastach, które nie są jednocześnie miastami na prawach powiatu, wybory na radnych odbywają się w okręgach jednomandatowych. W moim mieście np. mamy 23 okręgi wyborcze. Kandydatów w jednym okręgu jest od 3 do 5. PiS chce zabrać mieszkańcom prawo do wyboru w takich okręgach jednomandatowych i wprowadzić wybory proporcjonalne. Wówczas miasto byłoby podzielone na 4 lub 5 okręgów z kilkoma kandydatami. Głosowałoby się bardziej na listy partyjne niż na konkretnych ludzi. I tak wybrani radni zapewne wybieraliby potem burmistrza. To daje fundament do tworzenia struktur partyjnych w gminach. Można podejrzewać, że to jest scenariusz upartyjnienia Polski i Polaków, do czego dąży PiS - przekonuje Brejza.

W latach 1990, 1994 i 1998 wójtów, burmistrzów i prezydentów wybierały rady, a więc wybory miały charakter pośredni. Dopiero w 2002 r. po raz pierwszy szefów wszystkich gmin wybrano bezpośrednio.

V. Czy starostowie i marszałkowie województw powinni być wybierani bezpośrednio

Obecnie szefów powiatów i regionów wybierają zarządy, a nie bezpośrednio wyborcy. Kierunek ewentualnych zmian jest więc odwrotny niż w przypadku burmistrzów mniejszych gmin. Chodziłoby o wzmocnienie mandatów tych osób. Taki argument pojawił się w przygotowanym w ubiegłym roku dokumencie Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji "Informacja na temat oceny funkcjonowania samorządu terytorialnego w Polsce. Wnioski i planowane inicjatywy rządu w tym zakresie".

Nasi rozmówcy z opozycji i władz lokalnych mają jednak podejrzenia, że PiS chce w ten sposób klinem wejść w obecny układ koalicyjny PO-PSL, który rządzi w 15 województwach. Mimo że PiS zwyciężył w wielu regionach, to jednak nie był w stanie stworzyć z nikim koalicji. Po zmianach wybór marszałków nie zależałby od tego, kto rządzi w radzie i jaki jest skład zarządu władz województwa.

Sami starostowie i marszałkowie z reguły przestrzegają przed zmianą zasad ich wyboru. - Na pewno wybór bezpośredni umocniłby pozycję starosty, ale powiat często funkcjonuje, opierając się na układzie koalicyjnym w radzie. Pytanie więc, jak ukształtowałaby się rada po wyborach i czy bezpośrednio starosta miałby możliwość faktycznego działania - zastanawia się jeden ze starostów.

Pojawiają się też propozycje, by wybory na szczeblu wojewódzkim odbywały się oddzielnie od wyborów na szczeblu gminnym i powiatowym. Przy założeniu, że marszałków i starostów mielibyśmy wybierać bezpośrednio, pomysł nie jest zły - bo wyborcom łatwiej będzie się zorientować w sytuacji. Problem w tym, że trudno dziś przewidzieć popularność takich wyborów. Przeciętny wyborca może nie rozumieć, czym jest sejmik województwa czy starosta oraz za co te ciała odpowiadają. Wynika to z dość prostego faktu, że radny gminy średnio reprezentuje niecały tysiąc mieszkańców, radny sejmiku województwa zaś aż 67 tysięcy.

WAŻNE

Pojawiają się propozycje, by wybory na szczeblu wojewódzkim odbywały się oddzielnie od wyborów na szczeblu gminnym i powiatowym. Problem w tym, że przeciętny wyborca może nie rozumieć, czym jest sejmik województwa oraz za co odpowiada.

VI. Czy wszystkie zmiany w lokalach wyborczych są sensowne

- Chcę, aby każdy obywatel mógł zobaczyć, co dzieje się w lokalu wyborczym, także w czasie liczenia głosów - stwierdził w jednym z wywiadów prezes PiS Jarosław Kaczyński, zapowiadając m.in. obowiązek instalacji kamer monitorujących sytuację w lokalach wyborczych oraz przezroczyste urny.

Szczególnie zaskakujący jest ten drugi postulat, bo przezroczyste urny obowiązują już od 1 lipca 2016 r. (na mocy nowelizacji kodeksu wyborczego z czerwca 2015 r., z inicjatywy prezydenta Bronisława Komorowskiego). Jak ustaliliśmy w Krajowym Biurze Wyborczym, do tej pory przeprowadzono już ponad 200 wyborów samorządowych w trakcie kadencji (uzupełniających, przedterminowych i referendów lokalnych) z wykorzystaniem przezroczystych urn. Uznajmy to więc za wpadkę prezesa.

Jarosław Kaczyński zaproponował też umieszczenie w każdym lokalu obwodowej komisji kamery, która transmitowałaby na żywo obraz przez internet. Trudno dyskutować z pomysłem, który ma zwiększyć transparentność działania lokali wyborczych. Trzeba jednak wziąć pod uwagę kilka kwestii. Chociażby wydatki. Biorąc pod uwagę koszt jednej prostej kamery monitorującej (załóżmy ok. 200 zł) oraz liczbę lokali (27 435 obwodów głosowania w ostatnich wyborach samorządowych, czyli tyle lokali trzeba byłoby wyposażyć), można szacować, że przedsięwzięcie takie pochłonie prawie 5,5 mln zł. Wydatek zapewne do przełknięcia, choć należy jednocześnie pamiętać, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 15) już teraz mężowie zaufania mogą rejestrować czynności obwodowej komisji wyborczej. Pytanie więc, czy nie taniej i efektywniej byłoby skorzystać z tego uprawnienia. Bo nawet jeśli internauta, oglądając przekaz na żywo z lokalu wyborczego, uzna, że zobaczył coś niepokojącego, będzie musiał jakoś zareagować. Pytanie tylko jak? Może na komisariatach policji w dniu wyborów rozdzwonią się telefony? Mąż zaufania może przynajmniej od razu podjąć interwencję.

Prezes Kaczyński zapowiedział również, że planowane są zmiany w zasadach liczenia głosów, tak by wszyscy członkowie komisji wyborczej musieli w tym uczestniczyć. Jak wygląda to dziś? Odpowiedź znajdziemy w art. 42 ust. 3 kodeksu wyborczego. Zgodnie z nim "od chwili rozpoczęcia głosowania aż˙ do jego zakończenia w lokalu wyborczym muszą być równocześnie obecne co najmniej 3 osoby wchodzące w skład obwodowej komisji wyborczej, przy czym jedną z nich powinien być przewodniczący komisji lub jego zastępca".

Co prawda, przed każdymi wyborami Państwowa Komisja Wyborcza ogłasza wytyczne dla komisji, w których zaleca prace w pełnym składzie. Zaleca, co znaczy, że nie nakazuje - zapewne zdając sobie sprawę z tego, że może to być chwilami niewykonalne. Zaznaczmy, że pełny skład komisji zależy od wielkości obwodu do głosowania. Najmniej to 7, najwięcej - 11 osób. Jeśli wszyscy mieliby uczestniczyć w zliczaniu głosów, to co w sytuacji, gdy np. jedna osoba straci przytomność? Albo gdy w lokalu dojdzie do jakichś innych nieprzewidzianych zdarzeń, które - chociażby tymczasowo - wykluczą jedną osobę z liczenia głosów? Na te pytania PiS nie udzielił jeszcze odpowiedzi.

Problemu bagatelizować nie można. Jak wynika z danych PKW, w 2014 r. w obwodowych komisjach wyborczych dokonano zmian osobowych w granicach 5-7 proc. pierwotnego składu. "Powodem były rezygnacje z członkostwa motywowane rozmiarami i charakterem zadań wykonywanych przez komisje?, ocenianymi jako skomplikowane i trudne" - wynika z informacji PKW.

Pojawia się jeszcze jeden potencjalny problem. Czy znajdą się chętni do prac w komisjach, zwłaszcza że czekać ich będą nowe obowiązki i jeszcze większa presja psychiczna? Już w ostatnich wyborach samorządowych z 2014 r. pojawił się problem ze znalezieniem chętnych. Przekonały ich dopiero podwyżki. I tak przewodniczący komisji zamiast 165 dostał 380 zł, zastępca zamiast 150 otrzymał 330 zł, a dieta członka komisji wzrosła ze 135 do 300 zł. Miało to wpływ na koszty wyborów, które wyniosły ok. 290 mln zł (z czego ponad 133 mln to koszt diet członków komisji wyborczych). Dla porównania w 2010 r. wybory lokalne kosztowały ok. 116 mln zł. W ostatnich wyborach samorządowych w prace obwodowych komisji wyborczych zaangażowanych było 260 tys. osób.

Do tej pory przeprowadzono ponad 200 wyborów samorządowych w trakcie kadencji (uzupełniających, przedterminowych i referendów lokalnych) z wykorzystaniem przezroczystych urn.

VII. Czy dwukadencyjność rzeczywiście rozbije lokalne układy

To jedno z najbardziej zasadniczych pytań w trwającej dyskusji. Gdyby rozpatrywać to w prostych kategoriach, można byłoby uznać, że formalne uniemożliwienie kandydowania skorumpowanemu wójtowi czy burmistrzowi jest właściwym posunięciem. Jednak rzeczywistość jest bardziej skomplikowana. - Należy pamiętać, że układ to nie jedna osoba, lecz cała sieć powiązań, nie zawsze oparta na autorytecie jednego człowieka. Usuniemy jedną, a jej funkcję przejmie kto inny z układu - zwraca uwagę Jarosław Flis, politolog z Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Zresztą, nawet jeśli prostym zabiegiem w postaci ograniczenia kadencji układ uda się usunąć, niewykluczone, że zastąpi go inny, a ten dawny układ przeniesie się gdzie indziej. Dlaczego?

Po pierwsze z PiS dochodzą sygnały o propozycji, by kandydować mogły tylko osoby związane z jakąś partią (wzbudziło to protesty samorządowców z Dolnego Śląska, którzy napisali list w tej sprawie do Jarosława Kaczyńskiego). - Pytanie, wobec kogo taki włodarz, który przyjdzie na miejsce odchodzącego, dwukadencyjnego samorządowca, będzie bardziej lojalny. Wobec mieszkańców czy kierownictwa partii? - zastanawia się Eugeniusz Gołembiewski, burmistrz Kowala.

Po drugie odchodzący włodarz może startować na inne funkcje - do powiatu czy sejmiku województwa. A tam mógłby jeszcze bardziej rozbudować swoją sieć powiązań korupcyjnych, tylko z innego szczebla władzy.

Jak powiedział nam poseł PiS Szymon Szynkowski vel Sęk, w partii rozważana jest jeszcze opcja, by dwukadencyjny wójt, burmistrz czy prezydent - po udaniu się na przerwę trwającą jedną kadencję - mógłby znów wystartować w wyborach. Nie da się więc wykluczyć sytuacji (która zresztą już dziś ma miejsce w samorządach), że ustępujący prezydent wystawia do wyborów swojego politycznego wychowanka. Tak np. zrobił były prezydent Katowic Piotr Uszok, który namaścił na swojego następcę Marcina Krupę. Choć nie ma w tym nic nagannego, nie daje to gwarancji radykalnej wymiany elit.

Należy pamiętać, że układ to nie jedna osoba, lecz cała sieć powiązań, nie zawsze oparta na autorytecie jednego człowieka. Usuniemy jedną, a jej funkcję przejmie kto inny z układu

politolog z Uniwersytetu Jagiellońskiego

VIII. Czy wprowadzenie zasady maksymalnie dwóch kadencji nie zdemotywuje wójtów

To jedna z najczęściej pojawiających się obaw. Dość łatwo wyobrazić sobie sytuację, w której wójt w pierwszej kadencji rzeczywiście pracuje na rzecz gminy, ale w drugiej (ostatniej) kadencji skupia się głównie na tym, by zapewnić sobie miękkie lądowanie po odejściu ze stanowiska. - Wyobraźmy sobie gminę, w której ma powstać wielka inwestycja typu park rozrywki. W jaki sposób zapewnić sobie korzystne warunki inwestycji u wójta, który wciąż jest decyzyjny, a niebawem odejdzie? Najlepiej zaproponować mu posadę dyrektora parku rozrywki - wskazuje politolog Jarosław Flis.

WAŻNE

Dość łatwo wyobrazić sobie sytuację, w której wójt w pierwszej kadencji rzeczywiście pracuje na rzecz gminy, ale w drugiej (ostatniej) kadencji skupia się głównie na tym, by zapewnić sobie miękkie lądowanie po odejściu ze stanowiska.

IX. Czy powoływanie się na zagraniczne doświadczenia ma sens

Wydaje się, że nie do końca. Jak zauważają eksperci Fundacji Batorego: dr Adam Gendźwiłł oraz prof. Paweł Swianiewicz, nie wszędzie w Europie mamy do czynienia z bezpośrednimi wyborami burmistrzów. Co więcej, model władzy lokalnej bywa różny, np. w jednych krajach zarząd i burmistrz mogą być wybierani przez rade?, od której pozostają zależni. W innych państwach większe znaczenie ma powoływany przez rade? apolityczny menedżer, a w kolejnych duży wpływ na władze wykonawczą mają organy rady gminy (przede wszystkim poszczególne komisje).

Co jednak najważniejsze, z analiz ekspertów przeprowadzonych w 29 krajach wynika, że ograniczenie kadencyjności funkcjonuje tylko w dwóch - we Włoszech i w Portugalii. - We Włoszech burmistrz może sprawować swoją funkcję przez dwie pięcioletnie kadencje, w Portugalii zaś zostać wybranym trzy razy na okres czterech lat - wyjaśnia dr Adam Gendźwiłł, współautor analizy. - Co ciekawe, w niektórych landach niemieckich ustalony jest obowiązkowy wiek przechodzenia na emeryturę. Zazwyczaj 65 lat, choć na ogół burmistrz ma możliwość dokończenia rozpoczętej kadencji, której długość w poszczególnych częściach Niemiec waha się od 4 do 10 lat - dodaje ekspert.

Autorzy opracowania twierdzą, że w żadnym innym europejskim kraju nie znaleźli podobnych do proponowanych w Polsce ograniczeń. Tylko w dwóch (Albanii i Chorwacji) odbyły się niedawno debaty polityczne podejmujące to zagadnienie. Przeanalizowana została także sytuacja Węgier, na które prezes PiS lubi się powoływać. Okazuje się, że tam - mimo wprowadzanych niedawno zmian w lokalnym systemie wyborczym (np. umożliwienie głosowania osobom o innym obywatelstwie, ale z korzeniami węgierskimi) - temat liczby kadencji nie był podnoszony przez rząd. - Trudno tego nie skojarzyć z faktem, że to przedstawiciele rządzącej w skali kraju partii Fidesz sprawują funkcje burmistrzów w zdecydowanej większości głównych miast. Co więcej, pozycja włodarzy została dodatkowo wzmocniona przez wydłużenie (od 2014 r.) ich kadencji z czterech do pięciu lat - zwracają uwagę autorzy opracowania.

W niektórych landach niemieckich ustalony jest obowiązkowy wiek przechodzenia na emeryturę. Zazwyczaj 65 lat, choć na ogół burmistrz ma możliwość dokończenia rozpoczętej kadencji, której długość w poszczególnych częściach Niemiec waha się od 4 do 10 lat.

X. Kiedy wprowadzić zmiany w życie

Jarosław Kaczyński chce, by dwukadencyjni samorządowcy nie mogli startować już w najbliższych wyborach w 2018 r. To oznaczałoby, że de facto liczylibyśmy już odbyte kadencje na nowych zasadach. Zdaniem wielu prawników, opozycji sejmowej, samorządowców, a nawet części środowiska PiS, byłby to klasyczny przykład działania prawa wstecz. W sumie zakaz kandydowania dotyczyłby 1610 wójtów, burmistrzów i prezydentów miast (choć może być nieco mniej, gdyż jest 25 przypadków niepełnych kadencji - nie wiadomo, jak takich włodarzy PiS zamierza potraktować).

W każdym razie mówimy o ponad 60 proc. wszystkich samorządów gminnych. Polityczny plan na razie zakłada, że PiS mimo wszystko zgłosi propozycję szybkiego wejścia w życie nowych regulacji - licząc się z tym, że w sprawie wypowiedzieć się będzie musiał Trybunał Konstytucyjny. Jeśli tempo zmian okaże się zbyt szybkie, to wyborczy topór w odniesieniu do dwukadencyjnych wójtów, burmistrzów i prezydentów zadziała dopiero w 2026 r. (przy dwóch 4-letnich kadencjach) lub 2028 r. (przy dwóch 5-letnich). I w jednym, i w drugim przypadku dla PiS jest to mało atrakcyjna perspektywa - zwłaszcza w kontekście rozbicia lokalnych układów, o których mówi prezes Kaczyński, i nadziei na szybkie przejęcie władzy w regionach stanowiących ostatni przyczółek Platformy Obywatelskiej i Polskiego Stronnictwa Ludowego.

1610 tylu wójtów, burmistrzów i prezydentów dotyczyłby zakaz kandydowania, gdyby dwukadencyjność wprowadzona została już w 2018 r.

TABELA.

Wielkość miejscowości ma znaczenie

Czy to dobry pomysł, by wprowadzić zasadę, że osoba wyłoniona w wyborach może pełnić funkcję publiczną maksymalnie dwie kadencje? (w proc.)
wieś	8,2	17,9	25,9	24,7	23,2
miasto do 20 tys. mieszkańców	7,4	25,6	28,8	14,0	24,2
miasto od 20 do 99 tys. mieszkańców	14,2	14,3	24,8	23,5	23,3
miasto od 100 do 500 tys. mieszkańców	12,4	27,6	26,0	10,5	23,6
miasto powyżej 500 tys. mieszkańców	15,4	19,8	28,1	27,0	9,8

Źródło: Ariadna - badanie dla DGP

@RY1@i02/2017/024/i02.2017.024.18300200b.801.jpg@RY2@

Tomasz Żółciak

tomasz.zolciak@infor.pl

@tzolciak

PYTANIA DO EKSPERTA

Dwie kadencje nie wyrugują lokalnych układów, a mogą być niekonstytucyjne

@RY1@i02/2017/024/i02.2017.024.18300200b.802.jpg@RY2@

Maciej Kiełbus prawnik zajmujący się tematyką samorządową, partner w kancelarii Dr Krystian Ziemski &Partners w Poznaniu

Wiele mówi się o ograniczeniu liczby kadencji włodarzy do dwóch. To obecnie pomysł PiS, ale i poprzednie ekipy rządzące Polską też się zastanawiały, czy wójtowie, burmistrzowie czy prezydenci nie powinni rządzić krócej. Propozycja zmian jest tłumaczona tym, że zbyt długie rządy włodarza gminy mogą prowadzić do powstawania patologicznych układów. Czy ten argument przemawia do pana?

Mieszkańcy już obecnie mają prawne instrumenty, by móc zadecydować o udzieleniu określonej osobie mandatu zaufania na kolejną kadencję - oceniając tym samym pozytywnie dotychczasowe działania albo zadecydować o zakończeniu pełnienia tej funkcji, wybierając inną osobę. I często tak się dzieje. Podaję tylko dla przykładu: Ryszard Grobelny w Poznaniu nie uzyskał mandatu prezydenta po 16 latach pełnienia funkcji prezydenta, podobnie jak Tadeusz Jędrzejczak w Gorzowie Wielkopolskim. A Mariusz Poznański, wójt Czerwonaka, przegrał po 24 latach sprawowania lokalnej władzy. Mieszkańcy mogą też w trakcie kadencji, w referendum, odwołać niechcianego włodarza. Doszło do tego choćby w wielkiej Łodzi i w małym Piekoszowie. Znam też gminę Wymiarki, w której mieszkańcy najpierw odwołali ich zdaniem źle rządzącego włodarza, a w kolejnym referendum obronili tego, który w to miejsce został wybrany i się sprawdził. Możemy zatem znacznie bardziej ufać lokalnym wspólnotom, niż się to nam z pozoru wydaje.

Niektórzy przedstawiciele PiS chcą iść jeszcze dalej. I osobie, która przez dwie kadencje była wójtem czy prezydentem, definitywnie zakazać ubiegania się o tę funkcję w przyszłości. Czy to dobry pomysł?

Czy więc ograniczenie kadencji włodarzy jest dobrym pomysłem?

Może być to postrzegane jako ograniczenie samodzielności poszczególnych społeczności lokalnych w decydowaniu o wyborze osób mających pełnić funkcje organu wykonawczego. A w praktyce nie sposób wykluczyć sytuacji, w których po dwóch kadencjach obecny wójt poprze w wyborach swojego dotychczasowego zastępcę, a ten go powoła na zastępcę. Albo urząd obejmie osoba wręcz wskazana przez wójta czy burmistrza. Trudno też sobie wyobrazić, by ewentualne zmiany prawne miały także ograniczać możliwość zatrudniania obecnych wójtów w urzędach gmin czy innych gminnych jednostkach organizacyjnych. Albo uniemożliwić kandydowanie na wójta czy burmistrza w ościennej miejscowości. Czyli taka zmiana nie zabezpieczy przed ewentualnym nadużywaniem władzy czy powstawaniu rzekomych układów.

Pojawiają się głosy, że ograniczenie wprowadzone przez PIS może być niezgodne z konstytucją.

Faktycznie proponowane zmiany budzą wątpliwości w kontekście art. 60 Konstytucji RP gwarantującego obywatelowi polskiemu korzystającemu z pełni praw publicznych dostęp do służby publicznej na jednakowych zasadach. W doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, iż przepis ten znajduje także zastosowanie do organów wykonawczych JST. Warto dodać, iż art. 60 konstytucji stanowi, że ograniczenie w dostępie do służby publicznej winno być związane z posiadaniem pełni praw publicznych, o których pozbawieniu decydować mogą wyłącznie sądy. Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 3 konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Tak więc na projektodawcach będzie ciążyć obowiązek wykazania, iż proponowane przez nich rozwiązania są konieczne dla ochrony tych wartości i że nie mogą one być skutecznie chronione w inny sposób, a dotychczasowe działania okazały się niewystarczająco skuteczne. Powyższa kwestia jest tym istotniejsza, iż proponowane rozwiązania zdają się nie pozostawać w bezpośrednim związku z deklarowanymi celami. Brak jest bowiem jakichkolwiek gwarancji, iż pełnienie funkcji wójta przez daną osobę wyłącznie przez dwie kadencje pozwoli uniknąć nieprawidłowości, czy też przełoży się na poprawę relacji między organami gminy.

Czasem jest jednak tak, jak choćby w Ostrowicach, że mieszkańcy, a przynajmniej znaczna ich część, przymykają oko na błędy prezydenta miasta czy wójta. Jakie możliwości mają wtedy organy państwa? Czy je wykorzystują?

Podkreślić należy, iż organy nadzoru - prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody czy ministra właściwego ds. administracji - posiadają kompetencje do odwołania wójta lub zawieszenia go w pełnieniu obowiązków w przypadkach określonych ustawą. Podstawą działań nadzorczych w tym zakresie jest powtarzające się naruszanie konstytucji lub ustaw albo nierokujący na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. Przepisy te mają ulec zmianie w najbliższym czasie celem poprawy ich skuteczności.

A jak pan ocenia pomysł, aby w wyborach mogli wyłącznie startować kandydaci należący do jakiejkolwiek partii politycznej?

Jednoznacznie negatywnie. Jest to zaprzeczenie idei samodzielności. Członkowie społeczności lokalnej powinni swobodnie móc wybierać wójtów. Dobry wójt nie musi być członkiem żadnej partii. To ma być sprawny, lokalny menedżer, który powinien posiadać zupełnie inne atuty niż przynależność do organizacji partyjnej. Dziura w drodze, która trzeba załatać, nie ma przecież barw partyjnych. Ten pomysł rozumiem jako upolitycznienie samorządów, ale z pewnością nie tędy droga i na jakość działania miast i gmin się to nie przełoży.

To może należałoby wrócić do sposobu wyboru włodarza sprzed 2002 r., kiedy to rada gminy wybierała wójta?

Zmiana w 2002 roku odbywała się pod hasłem, że przyszedł czas na profesjonalizację zarządów gmin i stabilizację pozycji włodarzy. PiS także popierał tę zmianę. Dziś mówi się, że rada ma zbyt słabą pozycję w stosunku do wójta i trzeba to zmienić. Do wzmocnienia jej roli potrzeba jednak innych instrumentów prawnych niż rezygnacja z bezpośredniego wyboru wójta. Warto dążyć przykładowo do tego, żeby rada miała dodatkowe środki na obsługę jej pracy. Bo dzisiaj nawet o tym decyduje wójt.ⒸⓅ

Rozmawiała Zofia Jóźwiak

Co się zmieniło w kodeksie po 2014 roku

Pokłosiem zarzutów co do prawidłowości ostatnich wyborów samorządowych była nowelizacja kodeksu wyborczego. Niektóre obecne propozycje PiS są już w niej uwzględnione

Projekt zmian do kodeksu wyborczego z 5 stycznia 2011 r. przygotował ówczesny prezydent RP Bronisław Komorowski. A nowelizacja z 25 czerwca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1043; dalej: nowelizacja) została uchwalona przez Sejm jeszcze w poprzedniej kadencji.

Nowości w kodeksie wyborczym

● każdy wyborca otrzyma do skrzynki pocztowej informację o terminie wyborów, godzinach i sposobie głosowania oraz warunkach ważności głosu, a także o możliwości głosowania korespondencyjnego lub przez pełnomocnika

● karta do głosowania w danych wyborach będzie składać się z odpowiedniej liczby zadrukowanych jednostronnie, trwale połączonych kartek (nie może ona mieć formy broszury)

● urna wyborcza ma być przezroczysta

● mężowie zaufania mogą nagrywać niektóre czynności obwodowej komisji wyborczej

● kadencja członka Państwowej Komisji Wyborczej wynosi 9 lat

● w obwodach, w których jest zarejestrowanych wielu mieszkańców, liczba członków obwodowej komisji wyborczej ma wynosić nie od 6 do 8, ale od 8 do 10

● członkostwo w komisji wygasa, gdy jej członek jest powiązany rodzinnie z kandydatem startującym w wyborach

● w protokołach komisji wyborczych należy wskazać przyczyny nieważności oddanych głosów

● w wyborach wójtów, burmistrzów i prezydentów miast można wnosić protesty ⒸⓅ

@RY1@i02/2017/024/i02.2017.024.18300200b.101(c).jpg@RY2@

agp

Nowości w kodeksie wyborczym

Weszła ona w życie 12 sierpnia 2015 r. Dziś przypominamy, co się wówczas zmieniło.

Wszystkie samorządy zetkną ze zmianami dopiero przy najbliższych wyborach samorządowych, zapewne w 2018 r. Niektóre jednak przy wyborach uzupełniających czy referendach już miały okazję przećwiczyć nowe regulacje.

Informacja o wyborach

Nowelizacja w dodanym do kodeksu wyborczego (dalej: k.w.) art. 37d zobowiązała wójta do przekazania wyborcom w stałych obwodach głosowania, najpóźniej w 21. dniu przed dniem wyborów, informacji o terminie wyborów, godzinach głosowania, sposobie głosowania oraz warunkach ważności głosu w danych wyborach oraz o możliwości głosowania korespondencyjnego lub przez pełnomocnika. Informacja ta ma mieć formę druku bezadresowego umieszczanego w oddawczych skrzynkach pocztowych. Działania informacyjne gmina wykonuje jako zadanie zlecone. Wzór informacji w odniesieniu do danych wyborów będzie określała Państwowa Komisja Wyborcza.

Uznano, że konieczne jest upowszechnienie wśród wyborców wiedzy o zasadach prawidłowego wyłaniania przedstawicieli władzy. Przeprowadzenie w jednym dniu wyborów do organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, wymagało od głosujących znajomości różnych ordynacji (większościowej i proporcjonalnej), umiejętności rozróżniania okręgów jednomandatowych od wielomandatowych oraz świadomości wymogów, jakie spełniać powinno ważne oddanie głosu. Zwracano uwagę, że dezorientację wyborców w wyborach samorządowych w 2014 r. pogłębiał wręczany im w obwodowej komisji wyborczej plik kart do głosowania w różnych kolorach, z których jedne miały formę pojedynczych kartek z listą kandydatów, inne zaś - w formie zbroszurowanej - przypominały wydawnictwa książkowe.

Wskazać trzeba, że w projekcie kodeksu wyborczego takie rozwiązanie było przewidziane. Ba, zostało nawet przyjęte przez Sejm w trzecim czytaniu. Wskutek jednak poprawki Senatu ("skreślić art. 13"), która następnie została przyjęta przez Sejm - przepis obligujący wójtów do powiadamiania wyborców o wyborach nie został ostatecznie uwzględniony. Argumentem były wydatki, jakie miały być poniesione z budżetu państwa na ten cel, szacowane w 2010 r. na ok. 80 mln zł.

WAŻNE

Działania informacyjne o terminie wyborów, godzinach głosowania, sposobie głosowania oraz warunkach ważności głosu w danych wyborach oraz o możliwości głosowania korespondencyjnego lub przez pełnomocnika gmina wykonuje jako zadanie zlecone. Wzór informacji w odniesieniu do danych wyborów określi Państwowa Komisja Wyborcza.

Forma karty do głosowania

Jako jedno ze źródeł nieprawidłowości w głosowaniu w 2014 r. wskazywano formę karty wyborczej. Politycy uważali, że dobry wynik PSL w tej elekcji wynikał z tego, że lista tej partii znajdowała się na pierwszej stronie broszury będącej kartą do głosowania.

Odpowiedzią na ten zarzut była zmiana art. 40 k.w. Nowelizacja zmieniła par. 2 tego artykułu, wskazując, że na karcie do głosowania zamieszcza się informację o sposobie głosowania oraz warunkach ważności głosu. Zgodnie ze zmienionym par. 3 art. 40 k.w. karta do głosowania jest jedną kartką zadrukowaną jednostronnie. Wielkość i rodzaj czcionek oraz wielkość kratek przeznaczonych na postawienie znaku "x" są jednakowe dla oznaczeń wszystkich list i nazwisk kandydatów.

Jednocześnie dodany par. 3a w art. 40 k.w. określa, że w przypadku, gdy opracowanie lub wykonanie karty do głosowania zgodnie z par. 3 zdanie pierwsze nie jest możliwe lub powodowałoby znaczne trudności w posługiwaniu się kartą, PKW może zdecydować, że karta do głosowania w danych wyborach będzie składać się z odpowiedniej liczby zadrukowanych jednostronnie, trwale połączonych kartek. W tym przypadku na pierwszej kartce karty do głosowania zamieszcza się wyłącznie informację o sposobie głosowania i warunkach ważności głosu, natomiast na drugiej kartce karty do głosowania - spis treści karty do głosowania (art. 40 par. 3b k.w.).

Zmiany te wypełniają postulat całkowitej rezygnacji z kart do głosowania w formie broszury i powrót do jednostronnej karty, na której w kolumnach zamieszczone mają być zarejestrowane listy kandydatów w kolejności uzyskanych numerów. Z wymienionych regulacji wynika, że z zasady każda karta do głosowania ma być jedną kartą zadrukowaną jednostronnie. Od tej reguły można odstąpić w wyborach przeprowadzanych według ordynacji proporcjonalnej, kiedy liczba zarejestrowanych list kandydatów uniemożliwi zastosowanie karty w racjonalnym wymiarze. Zasady odstępstwa ustali wówczas PKW.

Czynności obwodowej komisji wyborczej w obwodach na obszarze kraju mogą być rejestrowane przez mężów zaufania z wykorzystaniem własnych urządzeń rejestrujących, jednak można je udostępniać wyłącznie na potrzeby postępowania przed sądami i organami prokuratury.

Gwarancja transparentności

Po wspomnianych wyborach samorządowych postulowano, by urna była przezroczysta. Ten apel został zrealizowany w nowelizacji, która dodała do k.w. art. 40a. Zgodnie z nim urna wyborcza jest wykonana z przezroczystego materiału.

Wzory urn wyborczych ustala PKW, uwzględniając rodzaj i wielkość obwodów głosowania. To upoważnienie zostało zrealizowane przez komisję, która w tej sprawie 21 marca 2016 r. wydała uchwałę. Akt ten bardzo precyzyjnie ustala parametry urny, czyli jej wielkość (pojemność), sposób łączenia jej ścian, a nawet wysokość montażu uchwytów. Ma być ona wykonana z poliwęglanu litu. Po raz pierwszy w tak dokładny sposób określono wygląd urny wyborczej.

Przezroczysta urna może jednak powodować wątpliwość, czy zagwarantowana jest jedna z podstawowych zasad głosowania, czyli tajność. Ta jest z kolei jednym z aspektów wolności wyborców, jej celem jest ich ochrona przed presją, jaka może mieć miejsce, gdyby inne osoby dowiedziały się, na kogo głosowano. Tajność musi obejmować całą procedurę - a w szczególności oddanie i obliczanie głosów. Dlatego nowelizacja przewidziała w dodanych par. 8 i 9 w art. 52 k.w., że wyborca może wrzucić kartę lub karty do głosowania do urny w kopercie na kartę lub karty do głosowania.

Utrwalanie prac komisji

Kolejnym postulatem była możliwość rejestrowania czynności wykonywanych przez komisję obwodową. Przed nowelizacją zakaz posiadania urządzeń rejestrujących przez mężów zaufania wynikał ze stanowiska PKW z 1 sierpnia 2011 r. w sprawie uprawnień mężów zaufania w wyborach do Sejmu i Senatu RP (ZPOW-503-41/11). Stwierdzono w nim, że obserwacja czynności wykonywanych przez komisję obwodową nie uprawnia mężów zaufania do utrwalania pracy komisji ani dokumentów komisji za pomocą aparatów fotograficznych lub kamer. Dopuszczalne jest natomiast fotografowanie oraz filmowanie protokołów głosowania podanych do wiadomości publicznej przez obwodową komisję wyborczą.

Stanowisko to jest nieaktualne, gdyż nowelizacja wskazała w dodanym par. 8 art. 52 k.w., że czynności obwodowej komisji wyborczej w obwodach głosowania na obszarze kraju mogą być rejestrowane przez mężów zaufania z wykorzystaniem własnych urządzeń rejestrujących. Z przepisu tego wynika, że nagrywane mogą być czynności komisji podjęte przed głosowaniem. Chodzi o sprawdzenie, czy urna jest pusta, czy jest zamknięta i opieczętowana. Rejestrować można także kontrolę, czy na miejscu znajduje się spis wyborców i potrzebna liczba kart do głosowania właściwych dla przeprowadzanych wyborów, jak również czy w lokalu wyborczym znajduje się odpowiednia liczba łatwo dostępnych miejsc zapewniających tajność głosowania.

Sam akt głosowania nie może być rejestrowany. Mężowie zaufania mogą ponownie utrwalać obraz i dźwięk czynności komisji od momentu zamknięcia lokalu wyborczego do podpisania protokołu głosowania. W uzasadnieniu projektu nowelizacji wskazano, że rozwiązanie polegające na możliwości rejestracji przebiegu głosowania stałoby w sprzeczności z zasadą tajności głosowania i koniecznością ochrony prywatności.

Ale uwaga, materiały zawierające zarejestrowany przebieg ww. czynności mogą być udostępniane wyłącznie na potrzeby postępowania przed sądami i organami prokuratury. Udostępnianie tych materiałów w innych celach jest zabronione. Co więcej, zgodnie z art. 504a k.w. jest wykroczeniem zagrożonym karą grzywny w wysokości od 1000 do 10 tys. zł.

Zapewniono rotację

Blamaż PKW związany z problemami związanymi ze zliczeniem głosów w wyborach w 2014 r., wskutek awarii systemu informatycznego, uwypuklił niedostateczne rozeznanie członków PKW w tych sprawach. To jest zapewne powodem wprowadzenia kadencyjności członków PKW. Teraz regulacja art. 158 par. 1 pkt 4 k.w., który przewiduje wygaśnięcie członkostwa w PKW w każdym przypadku ukończenia przez sędziego 70. roku życia i to bez względu na status orzeczniczy sędziego (dotyczy zarówno sędziego czynnego, jak i w stanie spoczynku). Ponadto w art. 157 k.w. (w dodanym par. 2a) przewidziano, że kadencja członka PKW wynosi 9 lat.

Nowelizacja przez zmianę art. 182 par. 2 k.w. zwiększyła liczbę członków obwodowych komisji wyborczych. Chodziło o obwody obejmujące dużą liczbę mieszkańców. Przyjęto, że w skład obwodowej komisji utworzonej dla obwodu obejmującego od 2001 do 3000 mieszkańców do komisji powołuje się od 8 do 10 (przed nowelizacją było to od 6 do 8) osób spośród kandydatów zgłoszonych przez pełnomocników wyborczych lub upoważnione przez nich osoby.

Zmiana art. 184 par. 1 przez dodanie pkt 2a k.w. zagwarantowała obiektywizm członka komisji. Jego członkostwo wygasa w razie wyrażenia zgody na kandydowanie w wyborach przez osobę będącą w stosunku do członka komisji małżonkiem, wstępnym, zstępnym, rodzeństwem, małżonkiem zstępnego lub przysposobionego albo pozostającą z nim w stosunku przysposobienia.

Kolejna zmiana, która miała swoje źródło w ostatnich wyborach samorządowych, polega na wprowadzenie generalnego obowiązku wskazywania w protokołach komisji wyborczych przyczyn nieważności oddanych głosów. Przepisy odnoszące się do wyborów przedstawicieli organów stanowiących nie zawierały podobnego zastrzeżenia. Dlatego nie można było ustalić powodu tak dużej liczby nieważnych głosów oddanych w ostatnich wyborach do władz samorządowych.

Nowelizacja zlikwidowała też lukę w regulacji dotyczącej wyborów wójta w zakresie wnoszenia protestów wyborczych. Obecnie nie ma wątpliwości, że w wyborach przedstawicieli organów wykonawczych gminy można wnosić protesty.ⒸⓅ

9 lat tyle wynosi kadencja członka PKW

@RY1@i02/2017/024/i02.2017.024.18300200b.803.jpg@RY2@

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl