Politycy znów chcą się bawić prokuraturą

Prokuraturze potrzebna jest nowa ustawa, która zastąpi wielokrotnie nowelizowany relikt poprzedniej jeszcze epoki. Tymczasem minister sprawiedliwości wbrew stanowisku prokuratora generalnego wybrał jednak, pod nośnym hasłem wzmożenia demokratycznej kontroli nad działalnością prokuratury, kierunek przeciwny od postulowanego przez prokuratorów. Warto zatem pochylić się nad tym, czym miałaby być owa demokratyczna kontrola prokuratury. Aby znaleźć precyzyjną odpowiedź, niezbędna jest retrospekcja obejmująca okres kilku lat poprzedzających reformę polegającą na rozdzieleniu urzędów prokuratora generalnego i ministra sprawiedliwości. Autorzy tego przedsięwzięcia chwalili się wówczas, że uczynią prokuraturę wolną od politycznych wpływów i uwolnią proces karny od nacisków dla doraźnych celów politycznych. Gdy sięgniemy do uzasadnienia wprowadzanych wówczas zmian, przeczytamy w nim między innymi: "Ustawa ta jest jednym z priorytetów obecnego rządu; jej celem jest uwolnienie prokuratury od wpływów politycznych oraz wzmocnienie niezależności prokuratorów prowadzących oraz nadzorujących konkretne sprawy".

Po niespełna dwóch latach od tamtych reform ci sami politycy nie potrafią ukryć tęsknoty za wygodną zabawką, jaką w ich rękach była upolityczniona prokuratura. Ten specyficzny stan umysłu przypomina zdezorientowane dziecko, które całe życie bawiło się drogimi klockami znanej duńskiej firmy, ale nagle jego rodzice popadli w tarapaty i postanowili zamienić je na tradycyjne klocki z drewna. Jak zatem przekonać dziecko, że skończyły się czasy drogich zabawek? To niezwykle trudne zadanie. Ale spróbujmy. W założeniach zmian czytamy o potrzebie wprowadzenia czegoś, czego nie było nawet przed reformą rozdzielającą urzędy. Mowa jest o podwójnej kontroli. O ile przed reformą prokuratura była poddana ścisłej kontroli Rady Ministrów, o tyle teraz proponuje się, aby oprócz włączenia jej w realizację polityki karnej, należącej do sfery władzy wykonawczej, dodatkowo wdrożyć kontrolę parlamentarną. Miałaby zatem prokuratura być zależna i od władzy wykonawczej i - jako instrument realizacji polityki karnej - od ustawodawczej. Mogliby ją kontrolować i posłowie, i ministrowie. Byłoby to coś więcej niż ścisła zależność od rządu znana nam z czasów minionych. To ta właśnie zależność doskwierała wówczas politykom i stała się kamieniem węgielnym zmian, które stworzyły fundamenty niezależnej prokuratury. O tym jednak, jak daleko oddaliliśmy się od założeń tamtej sztandarowej przecież dla rządu reformy, niech świadczą słowa ministra Gowina: "Wiele razy, np. przy sprawie Madzi z Sosnowca, mówiono mi »zrób coś«, a ja takiej możliwości nie miałem". Odnosząc się do tego stwierdzenia, wystarczy w zasadzie tylko jedno zdanie komentarza - tak właśnie ma być. Po to dokonano rozdzielania urzędów, aby żaden polityk nie miał więcej możliwości ingerowania w poszczególne śledztwa. Tego bowiem wymaga racja demokratycznego państwa prawnego. O tym, jak szkodliwa może być ingerencja polityków w postępowania, przekonaliśmy się wielokrotnie na własnej skórze. Czy będziemy mieli zatem powrót do czasów minionych? Oby nie, bo wbrew intencjom projektodawców prokuratura nie powinna zajmować się polityką karną, tylko stać na straży praworządności i stosować prawo. Politycy z kolei winni skupić się na tworzeniu takiego prawa, które usprawni wymiar sprawiedliwości w sensie organizacyjnym i proceduralnym.

Wracając jednak do przedstawionych założeń, interesujące wydają się trzy istotne z punktu widzenia prokuratorów praktyków aspekty. Po pierwsze projektodawcy wskazują, że niezbędne jest precyzyjne określenie instrumentów władczych prokuratorów przełożonych w stosunku do prokuratorów prowadzących postępowania. Po drugie według autorów założeń przewiduje się wprowadzenie zmian w zakresie właściwego obciążenia obowiązkami prokuratorów różnych szczebli. Po trzecie wskazuje się na fakt, że powyższe zmiany związane są bezpośrednio z planowaną reformą k.p.k., której podstawowym założeniem jest urzeczywistnienie w polskim procesie karnym zasady kontradyktoryjności. Mało kto sobie zdaje sprawę z tego, jak niezwykle trudne wyzwanie czeka tego, który podejmie się uczciwej realizacji powyższych celów. Podstawowe pytanie brzmi, czy sprostają temu autorzy reformy. Precyzyjne określenie instrumentów władczych powinno zmierzać w kierunku wzmocnienia gwarancji niezależności prokuratora prowadzącego śledztwo. Gdzie obecnie znajdują się zagrożenia dla tej niezależności? Jednym z najpoważniejszych dla prowadzących postępowania prokuratorów jest możliwość nieograniczonego wpływania na to, który z nich prowadzi daną sprawę. Zagrożenie to występuje na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze brak jest jasnych i czytelnych kryteriów przydziału spraw. System taki funkcjonuje od dawna w sądach i w zasadzie nic nie stałoby na przeszkodzie, by czerpać z tych doświadczeń. W rezultacie powstaje ryzyko, że sprawy newralgiczne przydzielane będą prokuratorom, którzy zechcą wpisywać się w oczekiwania przełożonych lub też w zwyczaju mają konsultowanie, każdego istotnego kroku procesowego.

Drugie z ryzyk jest o wiele poważniejsze, bo dotyczy sytuacji, w której referent prowadzi sprawę wbrew oczekiwaniom bezpośrednio przełożonego lub prokuratora nadrzędnego. Taki prokurator pozostaje wówczas w zasadzie bezbronny, bo w każdej chwili może zapaść decyzja o zmianie referenta lub przejęciu sprawy przez jednostkę nadrzędną. Gołym okiem zatem widać, jak prosta droga wiedzie do ingerencji w sferę, w której prokurator powinien być niezależny. Ryzyko tego rodzaju ingerencji jest tym większe, im zakres podmiotowy śledztwa bardziej jest związany z osobami ze świecznika, w tym także ze świata polityki. Powstaje w tej sytuacji pytanie, w jaki sposób zabezpieczyć się przed taką próbą ingerencji w sferę niezależności. Otóż de lege ferenda ustawa powinna zawierać zakaz odbierania spraw referentom, ograniczony ściśle sprecyzowanymi wyjątkami, takimi jak rażące i oczywiste naruszenie przepisów prawa lub uchybienie godności urzędu przez prowadzącego określone postepowanie prokuratora.

Kolejne z ryzyk niwelujących niewątpliwe osiągnięcia noweli rozdzielającej urzędy w sferze niezależności wiąże się z wędrowaniem spraw. Przypadki takie znane są z przeszłości i występowały w zasadzie w całej historii prokuratury po transformacji ustrojowej. Chodzi o sytuacje, gdy sprawy przenosi się do innych jednostek organizacyjnych, czasami wielokrotnie. Przenoszeniu takiemu towarzyszy przekonanie, że w tym łańcuszku znajdą się taka prokuratura i taki prokurator, który swoimi decyzjami wyjdzie naprzeciw pewnym oczekiwaniom. Tu znowu de lege ferenda jawi się postulat, by ograniczyć w drodze konkretnych zakazów tego rodzaju praktyki. Już sam obowiązek merytorycznego uzasadnienia takich decyzji stanowiłby istotny hamulec, ograniczając zbyt daleko idącą obecnie dowolność. Z kolei wskazywane w założeniach wyrównanie obciążenia prokuratorów to coś, co niektórzy określają mianem etatyzacji.

Dziś dysproporcje w obciążeniu są znaczne. Ale nie to jest chyba największą bolączką prokuratury, której dysfunkcjonalność spowodowana jest zbyt dużą dysproporcją pomiędzy liczbą prokuratorów prowadzących postepowania a nierealizujących zadań stricte oskarżycielskich. Tych ostatnich według naszych szacunków jest ponad 30 proc. Wymaga to zmian, zwłaszcza jeżeli w kontradyktoryjnym procesie karnym powiążemy autora aktu oskarżenia z jego własną sprawą także na odcinku postępowania sądowego we wszystkich instancjach. Aby to zrobić, potrzebna jest jednak nie drobna kosmetyka, ale wręcz rewolucja organizacyjna i strukturalna. Pewnego rodzaju drogowskazem dla wprowadzanych zmian powinna być dziś funkcjonująca struktura organizacyjna sądów powszechnych, w której niemal każdy sędzia, włącznie z przewodniczącymi wydziałów, rzecznikami prasowymi czy wizytatorami, wydaje wyroki na sądowych salach. W ten sposób każdy sędzia jest włączony w proces rozstrzygania i podnosi ryzyko stanowiące immamentną cechę każdej decyzji procesowej. Prokuratura organizacyjnie jest daleka od takiego modelu. Mało tego, oddala się coraz bardziej, bo prowadzących spraw ubywa. Trend ten należy radykalnie odwrócić, bo inaczej kontradyktoryjny proces karny całkowicie zdezorganizuje jej pracę. Nie będzie chyba wielkim ryzykiem stwierdzenie, że doprowadzi wręcz do paraliżu prowadzenia postępowań przygotowawczych.

Na szali jest kwestia zabezpieczenia obywatela przed działalnością przestępców. Ten cel zrealizuje tylko prokuratura wolna od kontroli politycznej

@RY1@i02/2012/085/i02.2012.085.07000020a.802.jpg@RY2@

Jacek Skała, wiceprzewodniczący Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP

Jacek Skała

wiceprzewodniczący Związku Zawodowego Prokuratorów i Pracowników Prokuratury RP