Dobre intencje utopione w nadmiernym formalizmie

Nowy projekt prawa o prokuraturze zachowuje Krajową Radę Prokuratury jako organ samorządu prokuratorskiego. Zmodyfikowane jednak zostały kompetencje gremium, novum to nałożony na nie obowiązek rozpatrywania skarg na naruszenie niezależności prokuratora (art. 65 par. 1 pkt 12 i art. 68 projektu).

Zgodnie z dokumentem na rozpatrzenie takiej złożonej pisemnie skargi KRP ma trzy miesiące. Wyznaczony członek rady, w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności, może żądać nadesłania lub przedstawienia akt oraz dokumentów, pisemnych wyjaśnień, a także przesłuchać świadków. Do wszystkich tych czynności stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania karnego. Jeżeli zarzuty znajdą potwierdzenie, Krajowa Rada Prokuratury stwierdza naruszenie niezależności prokuratora, a w razie potrzeby zobowiązuje rzecznika dyscyplinarnego do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. W uzasadnieniu czytamy, że czuwanie nad niezależnością prokuratorów ma stać się wiodącą funkcją rady, a działanie w takich przypadkach w oparciu o procedurę karną ma zagwarantować właściwy poziom ochrony praw uczestnikom postępowań (które w efekcie mogą stanowić przedwstępną fazę postępowania dyscyplinarnego).

Zobowiązanie rady do podejmowania kroków mających na celu rzeczywistą ochronę niezależności prokuratorów jest co do zasady słusznym założeniem. Jak do tej pory Krajowa Rada Prokuratury nie stawała bowiem w tym zakresie na wysokości zadania, zasłaniając się brakiem niezbędnych uprawnień. Wydaje się jednak, że projektodawca, wsłuchując się w utyskiwania rady, wylał dziecko z kąpielą. Przede wszystkim zainicjowane skargą postępowanie przed KRP nadmiernie sformalizował, a zrzucając z rady odpowiedzialność za wynik postępowania dyscyplinarnego, postawił ją w bardzo wygodnej roli.

Zobowiązanie rzecznika do skierowania wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego jest niejako następstwem podjęcia uchwały przez Krajową Radę Prokuratury o stwierdzeniu naruszenia niezależności prokuratora. Taki akt zgodnie z treścią przepisu art. 68 ma mieć charakter stanowczy. Rozwiązanie to jest bardzo niebezpieczne, albowiem jeden organ prokuratury najpierw ma stwierdzić, że doszło do naruszenia niezależności prokuratora, tym samym wskazać winnego tego stanu rzeczy, a potem ma oczekiwać przeprowadzenia postępowania dyscyplinarnego przed innym organem - jakim ma być w tym wypadku sąd dyscyplinarny.

Czy takie rozwiązanie nie zakłada jednak instytucjonalnego nacisku na właściwy sąd dyscyplinarny, aby orzekł zgodnie z oczekiwaniem rady? Co w przypadku, kiedy nie potwierdzi on ustaleń KRP? Co w sytuacji, kiedy w rzeczywistości dojdzie do naruszenia niezależności prokuratora, rada odmówi podjęcia takiej uchwały, a mimo to zostanie zainicjowane postępowanie dyscyplinarne podważające prawidłowość ustaleń rady? Dwugłos w prokuraturze w tak istotnej sprawie jest więc możliwy, co może doprowadzić do osłabienia zaufania albo do Krajowej Rady Prokuratury, albo do sądu dyscyplinarnego.

Tryb procedowania w oparciu o k.p.k. też powinien budzić wiele zastrzeżeń. Procedura karna gwarantuje szerokie uprawnienia stronom postępowania w określonych sytuacjach prawnych, zatem znów nasuwają się liczne pytania w związku z proponowanym rozwiązaniem. Czy osoba, przeciwko której ma być skierowana skarga, będzie miała uprawnienia obwinionego, a autor skargi - uprawnienia pokrzywdzonego ze wszelkimi procesowymi konsekwencjami? Czy wyznaczony członek rady będzie miał prawo do przedstawienia zarzutu dyscyplinarnego, skoro rzecznik dyscyplinarny w takim przypadku będzie zobowiązany jedynie do skierowania wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego? Jeżeli nie, to za fasadowe uznać należy postępowanie przed rzecznikiem, skoro i tak przesądzony ma być jego wynik.

Jeżeli przyjmiemy jednak, że wyznaczony członek rady nie będzie miał kompetencji przedstawienia zarzutów dyscyplinarnych, to tym samym zostaną naruszone podstawowe prawa późniejszego obwinionego prokuratora, gdyż nie będzie on korzystał z wielu uprawnień, w tym inicjatywy dowodowej czy możliwości odmówienia składania wyjaśnień. Jednocześnie będzie musiał przedstawić wszystkie okoliczności przemawiające na jego korzyść, jak i na niekorzyść, z możliwością skorzystania jedynie z uprawnień wynikających z art. 183 k.p.k., i to tylko w przypadku, gdy dojdzie do przesłuchania go w charakterze świadka. Co w sytuacji, gdy postępowanie przed rzecznikiem dyscyplinarnym nie potwierdzi okoliczności zawartych w uchwale rady? Czy pomimo braku dowodów rzecznik i tak będzie zobowiązany do skierowania wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego? I czy nie dojdzie w takiej sytuacji do konfliktu podstawowych praw gwarancyjnych, jakie są przecież osią procedury karnej?

Kolejnym problemem, który może pojawić się w trakcie procedowania przed wyznaczonym członkiem KRP, jest stosowanie przymusu procesowego w przypadku odmowy stawienia się i złożenia zeznań przez osoby wezwane w charakterze świadków. Czy wyznaczony członek krajowej rady będzie zobowiązany do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, w tym powoływania biegłych, czy też jego czynności będą bardziej uproszczone, podobne do tych, które podejmuje rzecznik dyscyplinarny w postępowaniu przeddyscyplinarnym?

Na te i inne pytania projektodawca nie daje jednoznacznej odpowiedzi, a reguła odpowiedniego stosowania, jak pokazuje orzecznictwo sądów dyscyplinarnych, jest mało precyzyjna i budzi w praktyce wiele wątpliwości interpretacyjnych.

Pozostaje jeszcze jeden problem, który może mieć znaczenie praktyczne przy założeniu, że postępowanie przed KRP jest niejako wstępem do postępowania przed rzecznikiem dyscyplinarnym. Otóż tak nadmierny formalizm postępowania przed członkiem rady może doprowadzić do przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej. Trzeba pamiętać, że trzymiesięczny okres procedowania ma charakter terminu instrukcyjnego, a więc niewiążącego i nierodzącego konsekwencji procesowych. Może tym samym być nadmiernie wydłużany, co przy aktywności osób będącymi podmiotami skargi nie będzie trudne. Ponadto z proponowanego rozwiązania aż bije brak wiary w prawidłowość postępowania przed rzecznikami dyscyplinarnymi, jak również w prawidłowość orzekania w takich przypadkach przez sądy dyscyplinarne.

Wydaje się więc, że uprawnienia Krajowej Rady Prokuratury nie powinny mieć aż tak nadmiernie rozbudowanej fasady proceduralnej ani charakteru wiążącego. Należałoby do nich zaliczyć jedynie możliwość żądania niezbędnych wyjaśnień, wysłuchania zainteresowanych stron i w razie powzięcia wątpliwości co do naruszenia niezależności prokuratora wystąpienia z wnioskiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przed rzecznikiem dyscyplinarnym (w którego kompetencjach powinna być decyzja o skierowaniu ewentualnego wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego). Można jeszcze zastanowić się nad uprawnieniem KRP do delegowania ze swego składu członka, będącego prokuratorem, aby ten czuwał nad prawidłowością postępowania w takich przypadkach.

Z proponowanego rozwiązania dającego KRP prawo rozpatrywania skarg na naruszenie niezależności prokuratorskiej aż bije brak wiary w prawidłowość postępowań przed rzecznikami dyscyplinarnymi

@RY1@i02/2013/173/i02.2013.173.07000020a.803.jpg@RY2@

fot. materiały prasowe

Małgorzata Bednarek prokurator, prezes Niezależnego Stowarzyszenia Prokuratorów "Ad Vocem"

Małgorzata Bednarek

prokurator, prezes Niezależnego Stowarzyszenia Prokuratorów "Ad Vocem"