Korupcja urzędnicza szkodzi ludziom i gospodarce

Granice korupcji są nieostre. Często więc dowód wdzięczności dla urzędnika nie jest traktowany jako przejaw korupcji.

Nie ma oficjalnych danych dotyczących skali tego zjawiska. Niewykluczone jednak, że już wkrótce takie dane się pojawią. Jak się dowiedzieliśmy od Grażyny Kopińskiej, eksperta programu "Odpowiedzialne państwo" Fundacji im. Stefana Batorego, Komisja Europejska przygotowuje raport na temat korupcji we wszystkich krajach członkowskich Unii Europejskiej. Będzie on zawierał charakterystykę zjawiska w poszczególnych państwach oraz jego skalę.

Zamówienia na cenzurowanym

Z wagi problemu zdaje sobie sprawę rząd, który opracował Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2012-2016. Także Centralne Biuro Antykorupcyjne zdiagnozowało już podstawowe zagrożenia korupcyjne w Polsce. W raporcie na ten temat wśród przyczyn korupcji urzędniczej wylicza m.in. niejasność procedur oraz przeprowadzanie i dokumentowanie postępowań o udzielenie zamówień publicznych w sposób nierzetelny, często z naruszeniem obowiązujących przepisów, np. poprzez nadużywanie trybów o ograniczonej konkurencyjności.

Lista potencjalnych zagrożeń nie jest krótka. Wymienia się na niej m.in. nierzetelne przeprowadzanie i dokumentowanie odbiorów realizowanych zadań oraz prowadzenie przez urzędników usług doradczych i szkoleniowych na rzecz podmiotów ubiegających się o wsparcie. Chodzi przede wszystkim o pomoc w sporządzaniu wniosków o dotacje, przygotowaniu projektów lub analiz finansowych. Zdarza się też, że urzędnicy wpływają na przyśpieszenie procedur administracyjnych lub na wynik postępowania kwalifikacyjnego.

W opinii CBA poważnym problemem jest również nierzetelne wykonywanie obowiązków służbowych przez urzędników odpowiedzialnych za kontrolę realizacji inwestycji. Polega ono np. na nienaliczaniu i niedochodzeniu kar umownych od wykonawców zadań. I to zarówno przez pracowników instytucji kontrolnych o charakterze ogólnokrajowym, jak i tych o zasięgu lokalnym. Zagrożeniem może być również kontrola projektów i związane z nią ryzyko wydawania wadliwych, a co tym idzie - niekorzystnych dla interesu publicznego decyzji.

Spostrzeżenia CBA potwierdza Grażyna Kopińska: - Nie ma danych, które pozwalałyby stwierdzić, czy korupcja urzędnicza w Polsce maleje. Pewne jest jednak, że zmienia swój charakter. Coraz rzadziej ma formę prostej łapówki, a coraz częściej przybiera charakter zakamuflowany i skomplikowany. Podkreśla, że najbardziej są na nią narażone zamówienia publiczne, co fundacja sygnalizowała już trzy lata temu. - Ogromne pieniądze, trudności w sprawdzeniu warunków wysoce specjalistycznych specyfikacji, np. przy projektach dotyczących informatyzacji administracji, oraz słabość kontroli - to wszystko sprzyja korupcji - dodaje Grażyna Kopińska.

Osoby szczególnie narażone

Poradnik antykorupcyjny dla urzędników opracowało nawet CBA. Według biura korupcją w sensie ekonomiczno-społeczny jest nie tylko wykorzystywanie władzy publicznej do prywatnych celów czy takie zachowanie urzędników służby cywilnej, które prowadzi do wzbogacenia osób im bliskich. Obejmuje również takie zachowania, które naruszają zasady etyki, moralności, kultury, jak nepotyzm, kumoterstwo czy klientelizm.

Na korupcję z racji wykonywanej profesji czy pełnionej funkcji są w ocenie CBA szczególnie narażeni funkcjonariusze publiczni (np. poseł, senator, radny, sędzia, ławnik, pracownik administracji rządowej czy zajmujący kierowniczą funkcję w instytucji państwowej) i osoby pełniące funkcję publiczną (jak chociażby członek organu samorządowego, np. lekarskiego, gospodarczego czy adwokackiego).

Jak nie dać się przekupić

Kiedy zaczyna się korupcja? Kiedy urzędnik jest już skorumpowany? Z perspektywy przepisów i oceny, czy urzędnik ma czyste sumienie, a jego decyzje nie mają drugiego dna, istotne jest pojęcie korzyści majątkowej i osobistej (np. art. 115 par. 4 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny, Dz.U. nr 88, poz. 553 z późn. zm.). W pierwszym przypadku w grę wchodzi każde dobro, które jest w stanie zaspokoić określoną potrzebę, a jego wartość da się wyrazić w pieniądzu. Korzyścią tak rozumianą może być więc zarówno majątek, jak i wszystkie korzystne umowy, np. pożyczka udzielona na dobrych warunkach, wygranie przetargu czy zwolnienie z długu.

Korzyścią osobistą jest świadczenie o charakterze niemajątkowym poprawiające sytuację osoby, która je uzyskuje. Może to być chociażby obietnica awansu, ograniczenie obowiązków zawodowych, a nawet przyjęcie na praktykę, staż czy wysłanie na zagraniczne stypendium.

Co ważne, żeby doszło do korupcji, musi nastąpić przyjęcie korzyści majątkowej (np. pieniędzy czy drogiego prezentu) lub obietnicy. I to nie tylko przez urzędnika osobiście, ale i przez osobę wskazaną, np. przyjęcie na praktykę czy do szkoły dziecka urzędnika w zamian za korzystne rozpatrzenie sprawy.

Kodeks karny wymienia pięć podstawowych form korupcji. Są to: sprzedajność urzędnicza, przekupstwo, płatna protekcja, handel wpływami, przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków. To są formy kwalifikowane, za które grozi przewidziana przepisami odpowiedzialność karna. Niekaralne są nepotyzm, czyli nadużywanie zajmowanego stanowiska do protegowania krewnych oraz faworyzowanie osób, z którymi wiążą nas więzi towarzyskie. To wreszcie również niezdefiniowany ustawowo konflikt interesów.

Przepisy karne, odpowiedzialność dyscyplinarna czy cywilna (za szkody wyrządzone działaniem czy zaniechaniem urzędnika) to realne konsekwencje, które ponieść mogą złapani na korupcji przedstawiciele administracji publicznej. Paradoksalnie zagrożeniem dla nich nie musi być wcale dawca np. łapówki, ale wewnętrzne procedury, które z jednej strony pozwolą oczyszczać korpus służby cywilnej ze skorumpowanych osób, z drugiej zaś - ustalą czytelne i jasne procedury, których nie da się ominąć.

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/075/i02.2013.075.08800050a.802.jpg@RY2@

Jacek Dobrzyński rzecznik prasowy Centralnego Biura Antykorupcyjnego

Poradnik antykorupcyjny dla urzędników, który wydaliśmy, cieszy się dużym zainteresowaniem w urzędach gminnych, powiatowych, wojewódzkich i ministerstwach. To nie jest instrukcja, jak nas oszukać albo jak brać i nie dać się złapać. Urzędnicy mają wiele praktycznych problemów i wątpliwości w tym zakresie. Kłopot polega na tym, że nie ma konkretnej granicy, która pozwoliłaby ustalić moment, w którym zaczyna się korupcja. Urzędnik, w zależności od sytuacji, może być zarówno dawcą, który żąda, jak i biorcą łapówki, który oczekuje. Ważne jest jednak, aby pamiętał, że jako urzędnik publiczny ma swojego pracodawcę i zarobki, które otrzymuje za dobrą, sumienną i zgodną z prawem pracę. I tak jak nie ma powodu, abyśmy na co dzień dodatkowo wynagradzali np. maszynistę, który szczęśliwie dowiózł nas pociągiem do celu, czy ekspedientkę za to, że szybko i miło nas obsłużyła w sklepie, tak nie ma też powodu, aby urzędnik otrzymywał dowody wdzięczności za to, że szybko i sprawnie załatwił jakąś urzędową sprawę, która leży w jego gestii.

Myślę, że w urzędach wszyscy wiedzą, kto załatwia sprawy bez zbytniej zwłoki, a kto przeciąga je, być może sugerując inne rozwiązanie. Dobrze, jeśli na tej wiedzy się nie kończy i środowisko samo dąży do samooczyszczenia. Łasi na dodatkowe gratyfikacje urzędnicy powinni mieć świadomość, że udaje się im do czasu. CBA reaguje nie tylko na donosy, ale i prowadzi planowe działania. Poza tym ci, którzy przyjmują dowody wdzięczności, jeszcze bardziej niż konsekwencji prawnych powinni się obawiać niebezpiecznych sytuacji, na które swoim postępowaniem się narażają. Mogą np. paść ofiarą szantażysty.

Grażyna J. Leśniak

grazyna.lesniak@infor.pl