Władza lokalna nie uchroni mieszkańców przed podwyżkami

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej orzekł, że ważniejsze niż swoboda umów jest stosowanie europejskich nowych ram prawnych dotyczących łączności elektronicznej (NRP). Te nie pozwalają, by jakakolwiek jednostka, także administracji lokalnej, niebędąca krajowym organem regulacyjnym, powoływała się wobec dostawcy podstawowego pakietu telewizji kablowej na klauzulę pochodzącą z umowy zawartej przed wydaniem NRP, a ograniczającą swobodę ustalania opłat.

Na nowe ramy prawne składają się dyrektywa nr 2002/21/CE w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług elektronicznych oraz cztery dyrektywy szczegółowe: nr 97/66/WE dotycząca przetwarzania danych osobowych i ochrony prywatności w sektorze łączności elektronicznej, nr 2002/19/WE w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń (o dostępie), nr 2002/20/WE o zezwoleniach, a także nr 2002/22/WE - o usłudze powszechnej.

Dobre zamiary

W połowie lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku holenderska gmina Hilversum, podobnie zresztą jak sąsiednie władze lokalne, powierzyła budowę, utrzymanie i eksploatację sieci telewizyjnej na swoim terenie należącej do niej spółce. Działanie to było uważane za usługę użyteczności publicznej. Jednym z zadań gmin w Holandii było bowiem dostarczanie mieszkańcom jak najtaniej możliwie największej liczby programów telewizyjnych, mimo że należało uwzględnić przy tym koszty przedsięwzięcia. Z czasem większość tego rodzaju municypalnych przedsiębiorstw została sprzedana.

Hilversum pozbyła się swojej kablówki na rzecz poprzednika prawnego UPC. W postanowieniach umów sprzedaży zarówno ta gmina, jak i inne zastrzegły sobie uprawnienia dotyczące określania składników oraz cennika pakietu podstawowego programów radiowych i telewizyjnych dostępnego drogą kablową. Chodziło o ochronę interesów gospodarstw domowych przyłączonych do sieci. Hilversum zobowiązała się przy tym uczestniczyć w uzyskaniu przez nabywcę pozwolenia na budowę. Co więcej, miała pokrywać część kosztów utrzymania i eksploatacji instalacji kablowej stacji nadawczej położonej w jej granicach. UPC obiecała zaś zainwestować w sieć. Skutkiem tego spółka miała zapewnić ulepszoną usługę przeciętnym abonentom i udostępnić im - oprócz programów radiowych i telewizyjnych - atrakcyjny pakiet usług telekomunikacyjnych. I to zarówno dla klientów indywidualnych, jak i biznesowych. Poza tym kontrakt zawierał klauzulę dotyczącą opłat za pakiet podstawowy. Miały one być co roku indeksowane wskaźnikiem cen konsumpcyjnych. Powinny były również odzwierciedlać wzrost kosztów zewnętrznych, czyli np. wynagrodzenie stacji nadawczych czy opłaty na rzecz organizacji zbiorowego zarządzania prawami autorskimi do rozpowszechnianych utworów. Po dziesięciu latach warunki te miały zostać przez strony przejrzane.

Mogło być drożej

Nie bacząc na ustalenia, w listopadzie 2003 roku UPC poinformowała Hilversum, że opłata za podstawowy pakiet telewizji kablowej dla gospodarstw domowych wzrośnie od nowego roku o niemal 30 proc. Spółka przypominała przy tym kontrahentowi, że w innych gminach ta sama usługa jest o niemal 60 proc. droższa od pierwotnej ceny wynegocjowanej przez Hilversum.

Tak potraktowane władze lokalne natychmiast wystąpiły do sądu w Amsterdamie o zakazanie UPC podwyższania opłaty. Uzyskały korzystny dla siebie wyrok. Operator kablówki apelował, ale bezskutecznie. I nawet holenderski sąd najwyższy oddalił skargę kasacyjną UPC. Dopiero procedury administracyjne okazały się dla tej firmy korzystne. Równolegle bowiem z procesem rozpoczęło się przed holenderskim organem ochrony konkurencji (NMa) dochodzenie. Po blisko roku okazało się, że opłaty stosowane przez UPC nie były wygórowane i spółka nie nadużyła pozycji dominującej. W tym samym czasie niezależny holenderski organ ds. poczty i telekomunikacji (OPTA) przyjął projekt decyzji w sprawie rynku transmisji i dostarczania sygnału audiowizualnego na terenie działania UPC. Stwierdził w nim, że operator ów ma znaczącą pozycję na rynku kablowych pakietów podstawowych, i nałożył na niego obowiązki związane z ustalaniem cen. Jednocześnie, co wynikało ze wspólnotowych uregulowań, OPTA musiał przedstawić dokument Komisji Europejskiej. Ta uznała projekt decyzji za niezgodny z dyrektywą ramową nr 2002/21/CE. Niezależny krajowy organ telekomunikacyjny musiał więc zrezygnować z kontroli cen chroniącej interesy mieszkańców Holandii. Ośmielona takim stanem rzeczy UPC wniosła do amsterdamskiego sądu sprawę przeciwko Hilversum. Zażądała uchylenia klauzuli dotyczącej ustalania opłat za pakiet podstawowy, zawartej w ich umowie. Operator powołał się na uznanie jej przez KE za niezgodną z prawem Unii.

Kolejne procesy

Krajowy sąd pierwszej instancji skargę UPC oddalił. Dlatego spółka apelowała. Nie tylko domagała się przed sądem drugiej instancji uchylenia kontraktowej klauzuli pozwalającej na administracyjną kontrolę cen, lecz także wniosła o odszkodowanie za szkodę, jaką rzekomo poniosła, nie mogąc stosować wobec mieszkańców Hilversum stawek w takiej wysokości, jaką dyktowała klientom zamieszkałym w pozostałej części Holandii.

Sąd apelacyjny z Amsterdamu zwrócił się więc tym razem do luksemburskiego Trybunału Sprawiedliwości o ocenę kilku kwestii. Chciał się dowiedzieć, czy dostarczanie drogą kablową podstawowego pakietu telewizyjnego podlega uregulowaniu NRP, a więc czy systemy krajowe zostały w Unii w tej dziedzinie w pełni zharmonizowane. A jeśliby się okazało, że tak jest, to czy zaangażowanie władz krajowych związane z ochroną interesu publicznego, realizowane przez interwencję w dziedzinę cen podstawowych usług, pozostaje w państwach UE możliwe. Amsterdamski sąd apelacyjny zapytał TSUE również, czy można uznać klauzulę umowy zawartej przez organ administracji lokalnej z przedsiębiorcą za nieważną na mocy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) w ten sam sposób, jak nieważnymi stają się kontrakty antykonkurencyjne, czyli np. cenowe zmowy karteli. Tym bardziej że umowa publiczno-prywatna Hilversum z UPC została podpisana, zanim pojawiły się dyrektywy NRP.

Dyrektywa ponad umową

Trybunał Sprawiedliwości odpowiedział przede wszystkim, że takie usługi jak dostarczanie podstawowego pakietu telewizyjnego drogą kablową bezsprzecznie są uregulowane przez NRP. Skutkiem tego jedynymi jednostkami uprawnionymi do interwencji na rynku usług łączności elektronicznej, a więc także dostarczania telewizji kablowej, są krajowe organy regulacyjne, a nie gminy. Te ostatnie nie mają więc prawa kontrolować opłat stosowanych wobec konsumentów końcowych, czyli - własnych mieszkańców, od momentu, w którym upłynął termin implementacji do krajowych porządków prawnych dyrektyw należących do NRP.

Co się zaś tyczy postanowień umownych, które - gdyby stosować wobec nich zasady prawa cywilnego - powinny obowiązywać, to i tu reguły wprowadzone przez dyrektywy zmieniają cały system praw, obowiązków i zależności. W dziedzinach podległych prawu Unii, a więc także w sektorze usług elektronicznych, obowiązuje bowiem organy publiczne państw członkowskich zasada lojalnej współpracy - przypomniał TSUE. Polega ona na tym, że m.in. władze gmin muszą podejmować wszelkie działania, które zapewniają wykonywanie zobowiązań wynikających z traktatów (m.in. TFUE) lub aktów przyjętych przez instytucje Unii (np. dyrektyw) i muszą powstrzymywać się od podejmowania jakichkolwiek środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Wspólnoty. Tym samym NRP nie pozwalają gminom - jak próbowała Hilversum - które nie są krajowymi organami regulacyjnymi, powoływać się wobec dostawców pakietów podstawowych telewizji kablowej, takim jak UPC, na klauzulę pochodzącą z umowy zawartej przed wydaniem nowych ram prawnych dotyczących usług elektronicznych.

W ten sposób wyrok TSUE, który musi zostać zastosowany nie tylko w sprawie holenderskiej gminy, lecz także w każdej innej podobnej sytuacji w całej Unii Europejskiej, pokazał bezwzględną wyższość fundamentalnej zasady wolnej konkurencji nad przyjętymi w porządkach prawnych państw członkowskich swobodą kontraktowania i koniecznością wykonywania umów.

z 7 listopada 2013 r. w sprawie C-518/11

Dobromiła Niedzielska-Jakubczyk

dobromila.niedzielska@infor.pl