Uprzednie zezwolenia nie mogą dyskryminować

Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) odpowiedział na pytania sądu holenderskiego, który musiał zdecydować, czy dopuszczalna była odmowa wydania zezwolenia inwestorowi, który - co do zasady miał budować mieszkania socjalne w Holandii - ale chciał rozpocząć inwestycje w Belgii. ETS orzekł, że decyzja holenderskich organów administracji narusza swobodę przepływu kapitału. Odpowiedni minister odmówił bowiem zezwolenia na projekt Woningstichting Sint Servatius, dlatego że miał on być realizowany za granicą, a inwestor nie wykazał, że holenderski rynek lokali socjalnych odniósłby w ten sposób jakąkolwiek korzyść. Nie skorzystałyby bowiem na tej inwestycji osoby poszukujące mieszkań w regionie Maastricht, gdzie Servatius miał stawiać domy za pieniądze uzyskane w Holandii na preferencyjnych warunkach. Rząd tego kraju utrzymywał jednak, że wolno mu prowadzić własną politykę mieszkaniową. Jak przyznał Trybunał, okoliczność, że organizacje zarejestrowane, by budować w Holandii były finansowane w dogodny dla nich sposób, może uzasadniać ograniczenia. System uprzedniego zezwolenia administracyjnego nie powinien jednak powodować uznaniowości decyzji organów krajowych. Zwłaszcza gdy doznaje w ten sposób szwanku jedna z podstawowych swobód, jaką jest wolny przepływ kapitału w Unii. Żeby więc taki system zezwoleń był uzasadniony, powinien opierać się na obiektywnych, niedyskryminacyjnych i znanych wcześniej zainteresowanym kryteriach. Tymczasem nie można wykluczyć, jak wyrazili to sędziowie ETS, że holenderskie przepisy krajowe nie odpowiadają w pełni temu wymaganiu. Prawo holenderskie uzależnia bowiem wydanie uprzedniego zezwolenia przez właściwego ministra od jednej tylko przesłanki - korzyści krajowego budownictwa socjalnego. Co więcej, badanie jej następuje w każdym przypadku bez przyjęcia dodatkowego kryterium pozwalającego inwestorom ocenić, czy ich wniosek zostanie przyjęty. Zdaniem ETS, z tego samego powodu również sądy, do których może zostać wniesiona skarga na odmowę zezwolenia, miałyby utrudnioną pełną kontrolę decyzji. Do nich bowiem należy badanie zgodności decyzji i przepisów krajowych z unijnymi. Trybunał nie rozstrzyga sporów krajowych. On daje tylko wykładnię prawa wspólnotowego, która wiąże wszystkie instancje orzekające w sprawach tego samego rodzaju we wszystkich państwach członkowskich UE.

Na gruncie prawa polskiego decyzja administracyjna bywa definiowana jako akt charakteryzujący się nie tylko zewnętrznością, indywidualnością i konkretnością (w stosunku do podmiotu, wobec którego jest wydawana), ale i jednostronnością (wydaje ją organ administracji). Siłą rzeczy jest więc po części uznaniowa, choć musi być wydana rzetelnie, po przeprowadzeniu sformalizowanego postępowania, na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa materialnego i proceduralnego.

Dobromiła Niedzielska-Jakubczyk

Wyrok ETS z 1 października 2009 r. w sprawie C-567/07 Minister voor Wonen, Wijken en Integratie/Woningstichting Sint Servatius