Kwestia bariery psychologicznej

Ze statystyk wynika, że polskie sądy niechętnie proszą Trybunał Sprawiedliwości UE o wykładnię prawa unijnego. W 2013 r. TSUE otrzymał od nas tylko 11 pytań prejudycjalnych. Dla porównania z Niemiec aż 97. Skąd takie dysproporcje?

Mówiąc o ilości odesłań prejudycjalnych z poszczególnych państw członkowskich, należy pamiętać, że w krajach takich jak choćby Niemcy istnieje już długa tradycja korzystania z tego mechanizmu współpracy sądów krajowych z trybunałem. Niepokoić może jednak fakt, że również sądy państw, które przystąpiły do Unii później niż Polska, częściej kierują do trybunału pytania niż polskie sądy. Dla przykładu od przystąpienia w 2007 r. sądy rumuńskie w 80, a bułgarskie - w 71 sprawach zwróciły się do trybunału, podczas gdy sądy polskie od 2004 r. - zaledwie w 67 (pamiętajmy jednocześnie o skali naszego kraju). Bez wątpienia istotną rolę w tym kontekście odgrywa system kształcenia na uniwersyteckich wydziałach prawa, a także system kształcenia adeptów do zawodu sędziowskiego. Przy podejmowaniu decyzji o potrzebie lub wręcz konieczności skierowania pytania zasadnicze znaczenie ma bowiem umiejętność identyfikowania przez sąd problemu prawnego w kontekście europejskim i ustalenia punktów łącznikowych pomiędzy prawem krajowym a prawem europejskim. To z kolei wymaga nie tylko sprawnego poruszania się w niezwykle złożonym systemie prawa Unii, ale również stałego monitorowania zmian w unijnym prawodawstwie oraz śledzenia bieżącego orzecznictwa trybunału. Mam wrażenie, że większość sędziów nie zdaje sobie sprawy z tego, w jak znaczącym stopniu regulacje prawa polskiego są już dzisiaj związane z regulacjami europejskimi. Związki te mają charakter funkcjonalny, niekoniecznie wynikający wprost z treści samego przepisu. Przykładem mogą być niektóre regulacje prawa polskiego przyjęte przed akcesją, ale stanowiące dzisiaj instrument zapewniający wykonanie normy europejskiej zgodnie z zasadą efektywności. Takie regulacje mogą również podlegać ocenie z punktu widzenia Karty praw podstawowych UE. Jedną z barier dla sędziów krajowych są również wymagania formalne. Należy pamiętać, że wniosek, aby w ogóle został przez trybunał przyjęty do rozpoznania, musi zawierać konieczne elementy, takie np. jak uzasadnienie, dlaczego pytanie ma znaczenie dla rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, przedstawienie stanu faktycznego i stanu prawa polskiego. Nie bez znaczenia jest również fakt, że skierowanie pytania oznacza dla sądu krajowego wydłużenie czasu rozpoznawania sprawy o średnio 16 miesięcy, co - siłą rzeczy - pogarsza pozycję sędziego w statystyce sądowej. Bardziej niż na ilość polskich odesłań prejudycjalnych zwróciłbym jednak uwagę na ich przedmiot. Okazuje się bowiem, że wnioski kierowane przez sądy innych państw są o wiele bardziej zróżnicowane pod względem obszarów prawa Unii, których dotyczą, w stosunku do pytań kierowanych przez polskie sądy. Te ostatnie w znakomitej większości odnoszą się do wspólnego systemu podatku VAT. Analizując polskie odesłania, można by dojść do mylnego wniosku, że jedyną dziedziną prawa Unii budzącą wątpliwości interpretacyjne są uregulowania podatkowe.

O czym świadczy tak mała liczba pytań prejudycjalnych?

Nie bez powodu wspomniałem o systemie kształcenia prawników. Formalne i literalne podejście do prawa, nieuwzględniające często jego funkcji (szczególnie istotnej przy dokonywaniu wykładni prawa Unii) ma w tym kontekście pierwszorzędne znaczenie. Nie uczymy na uniwersytecie takiego spojrzenia na prawo, które uwzględniałoby szerszy kontekst, rodzaje chronionych interesów, związki istniejące pomiędzy odległymi nawet normami. Musi zmienić się radykalnie metoda uczenia prawa, dzisiaj jest ona nadal zdominowana przez dość mechaniczne i czysto dogmatyczne interpretacje. Widzimy to zresztą całkiem wyraźnie także w sprawach, jakże niestety licznych, związanych ze stosowaniem prawa w kontekście czysto polskim (takich choćby jak skazania za batonik czy za kradzieże rowerów osoby z niedorozwojem umysłowym). Wnioski dotyczące stylu kształcenia, ale także wskazujące na konieczność znaczącego poszerzenia o prawo europejskie programów nauczania, zwłaszcza na poziomie podyplomowym w ramach szkolenia sędziów, i to w sposób zapewniający prezentację prawa materialnego, a nie tylko funkcjonowanie instytucji, były formułowane w czasie ostatniej konferencji organizowanej przez Instytut Wymiaru Sprawiedliwości dla sędziów.

Nie można też wykluczyć istnienia barier psychologicznych. Jedną z nich jest, być może, jakże niesłuszne traktowanie ETS (prof. Safjan preferuje ten zwyczajowy skrót nazwy trybunału - red.) w kategoriach sądu wyższej instancji, a pytania prejudycjalnego jako instrumentu potwierdzającego taką zależność hierarchiczną. Nic bardziej błędnego - pamiętajmy, że każdy z partnerów dialogu sądowego ma własną rolę do spełnienia i własne, nienaruszalne kompetencje. ETS udziela odpowiedzi co do interpretacji lub ważności normy europejskiej, reszta, a przede wszystkim definitywne rozstrzygnięcie sprawy, należy do sędziego krajowego.

Co zrobić, aby zaktywizować sędziów do współpracy z trybunałem?

Należałoby przede wszystkim zacząć od zmiany nauczania prawa na polskich uczelniach. Nauka prawa europejskiego materialnego powinna być ściśle sprzęgnięta z wykładem poszczególnych dyscyplin prawa krajowego. Uważam, że semestralny czy nawet roczny wykład z zakresu europejskiego prawa instytucjonalnego to stanowczo za mało, by młody prawnik w wystarczający sposób mógł poruszać się w tak złożonym systemie, jakim jest obecnie prawo europejskie. Warto by też zastanowić się nad zmianą metodologii nauczania - należy pomyśleć o przechodzeniu od metody wykładu kursowego do bardziej interaktywnych i mocniej angażujących form dydaktyki, które pozwalają na uruchomienie wyobraźni i zmianę stylu myślenia o prawie w kategoriach całości i celów, którym ma ono służyć. Celowe byłoby także opracowanie programu specjalistycznych szkoleń dla sędziów z poszczególnych dziedzin prawa Unii. Istotny jest też bez wątpienia dialog, wymiana poglądów i doświadczeń. Doskonałym tego przykładem jest wspomniana już konferencja, poświęcona wyzwaniom dla sądów przy stosowaniu europejskiego prawa cywilnego.

Przykład nie idzie też z góry. Trybunał Konstytucyjny ani razu nie pytał o nic TSUE. Nie miał o co?

Proszę zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny jest, z uwagi na swoje kompetencje, szczególnym sądem, sądem prawa. To nie wyklucza rzecz jasna możliwości czy też celowości skierowania odesłania prejudycjalnego także przez polski Trybunał Konstytucyjny. Udział sądu konstytucyjnego tak ważnego europejskiego kraju jak Polska we współtworzeniu - za pomocą odesłań prejudycjalnych - wspólnego dorobku prawnego byłby z punktu widzenia rozwoju prawa Unii niezwykle cenny. Chciałbym podkreślić w tym miejscu, że również sądy konstytucyjne wielu innych państw członkowskich korzystają z tego mechanizmu współpracy z trybunałem z pewną ostrożnością. Wystarczy tu wskazać niemiecki federalny sąd konstytucyjny, który zaledwie kilka miesięcy temu skierował swoje pierwsze odesłanie prejudycjalne. Sądy konstytucyjne Francji i Hiszpanii uczyniły to po raz pierwszy w ubiegłym roku.

Może to wynik niechęci samych sędziów TK?

Nie sądzę. W kwietniu tego roku, na zaproszenie Trybunału Konstytucyjnego, z oficjalną wizytą w Polsce przebywała delegacja członków Trybunału Sprawiedliwości, na czele z prezesem i wiceprezesem. Owocna dyskusja, która miała miejsce w jej trakcie, dobitnie pokazała zbieżność stanowisk w wielu dziedzinach. Przypomniała ponadto coś, o czym czasami się zapomina: Unia Europejska, co wynika wprost z art. 2 i 4 Traktatu o UE, opiera się na wartościach, na których zasadza się także Konstytucja RP. Można zatem mówić o wspólnocie wartości, na straży których stoją oba trybunały. Nie ulega też wątpliwości, że pole dialogu TK i ETS będzie z czasem znacząco się poszerzało. Już obecnie widać, jak w sprawach związanych ze stosowaniem praw podstawowych kompetencje obu sądów się zazębiają. Podkreślmy wyraźnie, że ETS nie dąży do monopolizowania prerogatyw związanych ze stosowaniem praw podstawowych i to także w tych obszarach, które należą do zakresu prawa europejskiego. Droga do współpracy jest więc otwarta. Wartością tej wymiany jest możliwość poszerzenia wpływu sądów konstytucyjnych na tworzenie standardów konstytucyjnych w UE.

Jeszcze kilka lat temu mówił pan, że polscy sędziowie nie doceniają trybunału. Czy to się zmienia?

Tak, niewątpliwie rośnie wśród sędziów świadomość wagi uregulowań europejskich, w tym orzecznictwa ETS. Można by sobie jedynie życzyć, by proces ten przebiegał nieco szybciej.

Czy te zmiany idą we właściwym kierunku? Jeżeli ich tempo nie jest wystarczające, co zrobić, aby proces ten przyspieszyć?

Jak wcześniej zaznaczyłem, zmiany w systemie kształcenia prawników, program specjalistycznych szkoleń dla sędziów, stałe monitorowanie zmian w prawodawstwie oraz orzecznictwa sądów UE z pewnością byłyby niezwykle pomocne. Wydaje się, że warto przedyskutować rozwiązanie znane w innych systemach, które polega na tworzeniu stanowisk sędziów, na początku przy sądach apelacyjnych i okręgowych, wyspecjalizowanych w prawie europejskim. Takie osoby mogłyby znacząco ułatwić kolegom sędziom poruszanie się po skomplikowanej materii prawa europejskiego i dostrzec problemy, których się nie dostrzega, analizując sprawę wyłącznie z perspektywy krajowej.

Jak określiłby pan relacje między sądami krajowymi i TSUE? Dialog czy konflikt?

Zdecydowanie dialog. Mam wrażenie, że nasze spojrzenie na instytucję odesłań prejudycjalnych zawiera w sobie element nieporozumienia. Powtórzmy: niesłusznie bowiem widzi się w niej wyraz podporządkowania i hierarchiczności. Tymczasem mechanizm ten został pomyślany jako instrument prowadzenia właśnie dialogu między sędziami. Trybunał, otrzymując pytanie prejudycjalne, rozpoznaje je na użytek sądu krajowego. Dysponuje w tym celu takimi informacjami dotyczącymi stanu faktycznego i prawnego, jakie przekaże mu ów sąd. Nierzadko też, co jest niezwykle pomocne przy podejmowaniu przez trybunał decyzji, sąd krajowy przedstawia argumenty i wskazuje na konsekwencje przyjęcia takiego czy innego rozwiązania. W ten sposób sądy państw członkowskich mają możliwość wpływania na kierunek wykładni przepisów prawa Unii.

Czy polscy sędziowie są dziś dobrze przygotowani do sądzenia spraw z prawem i orzecznictwem europejskim w tle?

Wiele w tej materii już zmieniło się na lepsze. Należy jednak konsekwentnie uwrażliwiać sędziów na wpływ prawa europejskiego na prawo krajowe. Można też przewidywać, że wraz z rozwojem prawa Unii i przy poszerzaniu relacji między różnymi europejskimi podmiotami liczba spraw z elementem europejskim będzie stale rosnąć. Co za tym idzie sięganie przez sędziów do europejskich uregulowań i orzecznictwa będzie w coraz większym stopniu niezbędne.

Warto przedyskutować rozwiązanie znane w innych systemach, które polega na tworzeniu stanowisk sędziów na początku przy sądach apelacyjnych i okręgowych, wyspecjalizowanych w prawie europejskim

Mam wrażenie, że nasze spojrzenie na instytucję odesłań prejudycjalnych zawiera w sobie element nieporozumienia. Niesłusznie bowiem widzi się w niej wyraz podporządkowania i hierarchiczności

@RY1@i02/2014/226/i02.2014.226.070000400.804.jpg@RY2@

FOT. RAFAŁ GUZ/PAP

prof. Marek Safjan sędzia TSUE, w latach 1998-2006 prezes Trybunału Konstytucyjnego

Rozmawiała Paulina Szewioła