Stowarzyszenie chronicznych reformatorów

@RY1@i02/2014/080/i02.2014.080.00000150f.101.jpg@RY2@

Wejście Polski do Unii Europejskiej sprawiło, że przez 10 lat nasz kraj zmienił się nie do poznania. Ale w tym czasie zmieniła się też sama Wspólnota. Pod względem instytucjonalnym jest to dziś całkiem inna organizacja niż ta, do której wkraczaliśmy 1 maja 2004 r.

Zaczęło się wprawdzie od falstartu. To, że Unia potrzebuje reformy instytucjonalnej, wiadomo było jeszcze przed jej rozszerzeniem. Stąd pomysł traktatu ustanawiającego konstytucję dla Europy, potocznie nazywanego eurokonstytucją. Miał on zastąpić wszystkie traktaty Wspólnot Europejskich i w jednym, spójnym, aczkolwiek niezbyt zwięzłym - bo wraz z rozmaitymi aneksami i deklaracjami liczył prawie 500 stron - dokumencie opisać zasady funkcjonowania Unii, przy okazji wzmacniając ją wewnętrznie.

- Współczesny świat coraz bardziej staje się światem wielkich mocarstw, obecnych jak Stany Zjednoczone i przyszłych jak Chiny, Indie, Brazylia, Rosja. Nie możemy na zasadzie indywidualnej rywalizować z nimi. Europa musi być silna i dobrze zorganizowana, aby sprostać temu trendowi - mówił ówczesny prezydent Francji Jacques Chirac. O ile pomysł zastąpienia kilku traktatów jednym był całkiem rozsądny, o tyle eurokonstytucja budziła spore kontrowersje, m.in. dlatego że nadawała Unii cechy państwa federalnego, formalnie ustanawiając flagę, hymn i motto. Przygotowany przez Konwent Europejski, w którym uczestniczyli także przedstawiciele 10 przyszłych członków, dokument podpisany został kilka miesięcy po rozszerzeniu - 29 października 2004 r. w Rzymie.

Dziś mało kto o tym pamięta, ale pierwszymi krajami, które go ratyfikowały, były trzy państwa Europy Środkowo-Wschodniej: Litwa, Węgry i Słowacja. W zasadzie dziś mało kto już pamięta też o samej eurokonstytucji - traktat poległ w konfrontacji z wyborcami w dwóch krajach, które w projekcie integracji europejskiej uczestniczyły od samego początku. Pod koniec maja 2005 r. Francuzi, a trzy dni później Holendrzy odrzucili go w referendum. Wprawdzie unijni przywódcy robili dobrą minę do złej gry, zapewniając, że traktat jeszcze nie jest martwy, a kilka państw go nawet jeszcze ratyfikowało, ale sprawa była nie do obrony i eurokonstytucja trafiła do kosza.

Po okresie konsternacji, nazwanym dla niepoznaki okresem refleksji, przywódcy państw członkowskich zdecydowali, że podejmą nową próbę zreformowania Unii. Jej efektem był uzgodniony - nie bez problemów - jesienią 2007 r. traktat, który później od miejsca jego podpisania nazwano lizbońskim. Choć dokument w treści zawiera większość najważniejszych postanowień eurokonstytucji, aby uniknąć podobieństw, pozbawiono go jej głównej zalety - jednolitości. - Jeżeli patrzymy na zawartość, rezultat jest taki, że instytucjonalne propozycje traktatu konstytucyjnego są w całości w traktacie lizbońskim, tylko są w innej kolejności i są powkładane do dotychczasowych traktatów - przyznał w 2007 r. na łamach "Le Monde" Valery Giscard d’Estaing, były prezydent Francji i szef konwentu, który eurokonstytucję przygotował. Nie ukrywał, jaki był cel tego zabiegu. - Najważniejsze jest, że po rozrzuceniu postanowień i usunięciu konstytucyjnego słownictwa można uniknąć referendów - wyjaśnił.

Traktat lizboński składa się z trzech części - poprawek do traktatu o UE (traktatu z Maastricht), poprawek do traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (którego nazwę zmieniono przy okazji na Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) oraz części zapisów eurokonstytucji. Czyli jeden dokument ma w sobie odniesienia do dwóch innych, co nie ułatwia jego czytania. Ale Lizbona wprowadziła fundamentalne zmiany w funkcjonowaniu Unii, nawet dalej je wprowadza, bo część jeszcze nie zaczęła obowiązywać. Zniesiono dotychczasowy system trzech filarów UE (unia gospodarcza, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, współpraca policyjna i sądowa) - zamiast nich Unia uzyskała jednolitą osobowość prawną, dzięki czemu może być np. stroną traktatów. Zmienił się nieco instytucjonalny układ sił. Na znaczeniu zyskała formalnie usankcjonowana po raz pierwszy Rada Europejska, ciało złożone z szefów państw lub rządów oraz jej stałego przewodniczącego i szefa Komisji Europejskiej, której zadaniem jest wytyczanie ogólnego kierunku i priorytetów Unii. Rada zyskała stałego przewodniczącego, wybieranego na 2,5-letnią kadencję z możliwością jej przedłużenia o drugi taki sam okres. Powołano też wysokiego przedstawiciela ds. zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, czyli unijnego ministra spraw zagranicznych, który kieruje Europejską Służbą Działań Zewnętrznych, czyli unijną służbą dyplomatyczną. Tym samym zmniejszyła się rola półrocznych prezydencji sprawowanych przez poszczególne państwa - do tej pory to prezydent lub premier danego kraju przewodniczył Radzie Europejskiej, a minister spraw zagranicznych reprezentował Unię w kontaktach zewnętrznych. Zmniejszyło się też znaczenie Komisji Europejskiej i Rady Unii Europejskiej, ciała złożonego z ministrów państw członkowskich, gdyż oba stały się wykonawcami decyzji Rady Europejskiej. Wygranym traktatu lizbońskiego jest Parlament Europejski, który współdecyduje, wraz z Radą UE, o wszystkich propozycjach legislacyjnych.

Zmieniono zasady głosowania w Radzie Europejskiej i Radzie UE, rozszerzając zakres, w którym decyzje podejmowane są kwalifikowaną większością głosów i wprowadzając - od 31 października 2014 r. - nową definicję kwalifikowanej większości. Do podjęcia decyzji potrzebna będzie zgoda 55 proc. państw zamieszkanych przez 65 proc. obywateli UE, choć w okresie przejściowym, do 2017 r., każdy kraj może formalnie zażądać, by głosowanie odbyło się zgodnie z dotychczasowym systemem głosów ważonych zapisanym w traktacie z Nicei.

Ograniczono liczbę komisarzy, po raz pierwszy odchodząc od zasady jeden kraj - jeden komisarz. Od 2014 r. Komisja miała się składać z 18 członków, rotacyjnie reprezentujących poszczególne państwa, ale jak się później okazało, to postanowienie nie weszło w życie. Wreszcie w traktacie lizbońskim przewidziano po raz pierwszy możliwość wyjścia kraju z UE (co jeszcze nie miało zastosowania, ale wobec planowanego referendum w Wielkiej Brytanii może się przydać), wprowadzono inicjatywę obywatelską, zgodnie z którą projekt musi być rozpatrzony przez Komisję, jeśli zostanie pod nim zebrany milion podpisów (choć zostawiono Komisji prawo do jego odrzucenia, jeśli uzna ona, że jest niezgodny z wartościami europejskimi) i wpisano zasadę wzajemnej solidarności, gdy jedno z państw zostanie ofiarą ataku terrorystycznego, katastrofy naturalnej bądź spowodowanej przez człowieka (choć autorzy traktatu raczej nie przewidzieli, że najbliższą katastrofą, z jaką przyjdzie się mierzyć Unii, będzie kryzys zadłużeniowy).

Podpisany 18 grudnia 2007 r. traktat miał zostać ratyfikowany przez państwa członkowskie do końca następnego roku, tak aby mógł zacząć obowiązywać od 1 stycznia 2009 r. Aby zminimalizować ryzyko "niewłaściwego" zagłosowania przez obywateli, zdecydowano, że traktat będzie przyjmowany tylko przez parlamenty. Wyjątkiem jest Irlandia, gdzie zgodnie z konstytucją każda zmiana traktatowa musi być zaaprobowana w referendum, i właśnie tam go w czerwcu 2008 r. odrzucono.

Po kolejnym okresie refleksji zdecydowano się pójść na kilka ustępstw na rzecz Irlandii (m.in. przywracając zasadę jeden kraj - jeden komisarz), jeśli przeprowadzi ona kolejne referendum. - Otwartą kwestią pozostaje to, jak możemy je przygotować, aby zostało wygrane - mówił szef dyplomacji Luksemburga Jean Asselborn. Bardziej pożądany wynik osiągnięto w październiku następnego roku, ale traktat miał spore opóźnienie - wszedł w życie 1 grudnia 2009 r.

Rozczarowaniem numer dwa okazały się personalia. Choć wskazywano, że Unia potrzebuje znanej osoby na stanowisku stałego przewodniczącego Rady, tak aby stał się on równorzędnym partnerem dla prezydentów USA, Chin czy Rosji, unijni przywódcy wybrali byłego premiera Belgii Hermana Van Rompuya, który jedynie dla obserwatorów belgijskiego życia politycznego nie był postacią anonimową. W efekcie stanowisko, które szumnie nazywano prezydentem UE, zostało sprowadzone do roli administratora spotkań.

Podobnie z unijnym ministrem spraw zagranicznych, którym została Brytyjka Catherine Ashton, o której nie można powiedzieć, ani żeby była znaczącą postacią w polityce swojego kraju, ani by była wybitną specjalistką od spraw międzynarodowych.

Jedną z przyczyn, dla których Irlandczycy jednak poparli przyjęcie traktatu lizbońskiego, było to, że pomiędzy pierwszym a drugim referendum wybuchł światowy kryzys i dostrzegli, że Unia może być w takich sytuacjach potrzebna. Ale jak się okazało, także samej Unii potrzebne były w kryzysie nowe procedury i instytucje. A ponieważ - jak widać było - przeprowadzenie zmian traktatowych nie jest ani łatwe, ani szybkie, w walce z kryzysem zaczęto stosować rozwiązania pozainstytucjonalne. A nawet czasem wyraźnie wbrew zapisom traktatów.

- Złamaliśmy wszystkie zasady, bo naprawdę chcieliśmy uratować strefę euro. Traktat lizboński mówi jasno: żadnych bailoutów - przyznała później Christine Lagarde, francuska minister finansów, a obecnie szefowa Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Tak było z Europejskim Instrumentem Stabilizacji Finansowej (EFSF) i Europejskim Mechanizmem Stabilizacji Finansowej (EFSM), czyli tymczasowymi mechanizmami powołanymi przez rządy państw członkowskich do udzielania pomocy państwom dotkniętym przez kryzys zadłużeniowy. Pozatraktatową instytucją jest też trojka, złożona z przedstawicieli Komisji, Europejskiego Banku Centralnego i MFW, oceniająca, czy cięcia wdrażane przez państwa, którym udzielono pomocy finansowej, są wystarczające. Dopiero stała instytucja - Europejski Mechanizm Stabilizacyjny - która została powołana w 2012 r., ma umocowanie w traktatach europejskich. Podobnie było z podpisanym wiosną 2012 r. paktem fiskalnym, którego celem jest zmuszenie państw członkowskich do przestrzegania zasad równowagi budżetowej, przyznanie Radzie i Komisji większych praw w zakresie kontroli budżetów państw członkowskich oraz lepsza koordynacja polityki gospodarczej. Ponieważ jego podpisaniu sprzeciwiały się Czechy i Wielka Brytania - więc nie można było go dołączyć do traktatu lizbońskiego - pozostałe 25 państw uzgodniło, że będzie miał on formę umowy międzypaństwowej.

Tę tendencję do tworzenia się Europy wielu prędkości widać też w pomysłach na nowe długoterminowe rozwiązania. Większość z nich koncentruje się wokół strefy euro, której zresztą liczba członków od 2004 r. zwiększyła się o połowę. O ile unia bankowa nie jest większym problemem, bo państwa, które nie używają wspólnej waluty, mogą same zdecydować, czy chcą do niej wchodzić, czy nie, to pojawiające się co jakiś czas pomysły odrębnych instytucji dla strefy euro (włącznie z oddzielnym parlamentem) są już z polskiego punktu widzenia bardzo niebezpieczne. Bo albo państwa unii walutowej zaczną się zajmować głównie własnymi sprawami, a pozostałe byłyby traktowane jako mniej istotne peryferia, albo decyzje podejmowane w ich gronie byłyby w jakiejś formie narzucane pozostałym.

Tak czy inaczej pewne jest jedno - traktat lizboński nie zakończył zmian w funkcjonowaniu Unii i za kolejne 10 lat będzie ona jeszcze bardziej odległa od tej, do której wchodziliśmy w 2004 r. To, czy lepsza, czy gorsza, może być oceną subiektywną - ale ważne, że mamy na to wpływ.

@RY1@i02/2014/080/i02.2014.080.00000150f.802.jpg@RY2@

East News

Prezydenci Francji, Portugalii i Polski na szczycie w Lizbonie w 2007 r.

Bartłomiej Niedziński