TSUE: Wymóg zamieszkania w określonym regionie tylko ze względów integracyjnych

Nakładanie na cudzoziemca, korzystającego z ochrony międzynarodowej, wymogu zamieszkania w określonym regionie czy mieście stanowi ograniczenie swobody przemieszczania się i jest dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdy osoba ta jest narażona na trudności z integracją większe niż inni cudzoziemcy, legalnie przebywający na terenie danego kraju - uznał Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Odpowiadając na pytanie niemieckiego Federalnego Sądu Administracyjnego, trybunał dokonał interpretacji przepisów dyrektywy 2011/95/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie norm dotyczących kwalifikowania obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako beneficjentów ochrony międzynarodowej, jednolitego statusu uchodźców lub osób kwalifikujących się do otrzymania ochrony uzupełniającej oraz zakresu udzielanej ochrony (Dz.U. L 337, s. 9).

Osoby, które nie posiadają statusu uchodźcy, a wobec których wykazano zasadnie, że potrzebują ochrony międzynarodowej, mogą korzystać z ochrony uzupełniającej.

Zgodnie z dyrektywą państwo Unii powinno zezwolić osobom objętym tą ochroną na swobodne przemieszczanie się po ich terytorium na takich zasadach, jak innym osobom spoza UE, które przebywają w tym państwie legalnie. Skierowane do trybunału pytanie dotyczyło możliwości nakazania zamieszkania w określonym miejscu dwóm Syryjczykom: Ibrahima Alo i Amira Osso. Przybyli oni do Niemiec - odpowiednio - w 1998 i 2001 r. Złożyli wnioski o azyl, a Federalny Urząd ds. Imigracji i Uchodźców przyznał im status ochrony uzupełniającej. Od momentu wszczęcia postępowań azylowych korzystali ze świadczeń socjalnych.

Niemieckie sądy rozbieżnie

Wydając zezwolenia na pobyt, nałożono na nich obowiązek zamieszkania w określonym miejscu: w mieście Ahlen w przypadku I. Alo oraz w regionie Hanower z wyjątkiem stolicy kraju związkowego Dolnej Saksonii w przypadku A. Osso. Zainteresowani zaskarżyli te decyzje, ale skargi zostały oddalone w pierwszej instancji. W drugiej instancji Wyższy Sąd Administracyjny dla Nadrenii Północnej-Westfalii uwzględnił odwołanie I. Alo i uznał, że wymóg dotyczący jego miejsca zamieszkania jest nieważny. Natomiast Wyższy Sąd Administracyjny dla Dolnej Saksonii oddalił odwołanie A. Osso. Uznał, że decyzja jest zgodna z przepisami unijnymi, gdyż pobiera on świadczenia społeczne, a wobec tego wymóg zamieszkania w określonym regionie był konieczny, by odpowiednio rozłożyć obciążenia wynikające z pomocy społecznej.

Obie sprawy trafiły do Federalnego Sądu Administracyjnego; skargi rewizyjne wniósł powiat Warendorf i A. Osso. Sąd zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem, czy wymóg miejsca zamieszkania na określonym terytorium stanowi ograniczenie swobody przemieszczania się w rozumieniu art. 33 dyrektywy 2011/95. Pytał, czy jest dopuszczalny w przypadku pobierania świadczeń społecznych (ze względu na podział obciążeń publicznych), a także względów polityki migracyjnej lub integracyjnej. Trybunał przypomniał, że zgodnie z przepisami dyrektywy państwa UE zezwalają beneficjentom ochrony międzynarodowej na swobodne przemieszczanie się po terytorium na warunkach przewidzianych dla obywateli państw spoza UE, przebywających w tych państwach legalnie. Analizował przepisy w odniesieniu także do konwencji genewskiej (dotyczącej uchodźców). Uznał, że przepisy dyrektywy 2011/95, dotyczące zakresu ochrony międzynarodowej, mają zastosowanie zarówno do uchodźców, jak i osób objętych ochroną uzupełniającą. Zatem swoboda "przemieszczania się" zagwarantowana "beneficjentom ochrony międzynarodowej" oznacza, że uchodźcy i beneficjenci statusu ochrony uzupełniającej podlegają tej samej regulacji.

Konwencja daje swobodę

Zgodnie z konwencją genewską korzystanie z wolności poruszania się obejmuje nie tylko prawo do swobodnego poruszania się na terytorium państwa, które nadało status uchodźcy, lecz także prawo wyboru miejsca stałego zamieszkania. Tym samym - zdaniem trybunału - przepisy dyrektywy 2011/95 należy interpretować w ten sposób, że nakładają one na państwa UE obowiązek zezwolenia beneficjentom ochrony międzynarodowej zarówno na swobodne poruszanie się po terytorium państwa, które tej ochrony udzieliło, jak i na wybór miejsca zamieszkania. Trybunał przypomniał, że dopuszczalna jest krajowa praktyka rozpraszania beneficjentów ochrony międzynarodowej. Jednak - jak zaznaczył - dotyczy ona dostępu do zakwaterowania.

W Niemczech wymóg w zakresie miejsca zamieszkania jest nakładany, by umożliwić odpowiednie rozłożenie obciążeń między instytucjami pomocy społecznej. Trybunał przyznał, że przemieszczanie się po całym kraju przez osoby korzystające ze świadczeń społecznych mogłoby prowadzić do nadmiernego skupienia świadczeniobiorców w określonych regionach kraju i oznaczać nierównomierny podział obciążeń dla instytucji. Jednak - w ocenie trybunału - nie można stosować ograniczeń wobec jednej tylko grupy uprawnionych do świadczeń w sytuacji, gdy takie ograniczenie nie jest stosowane wobec innych grup świadczeniobiorców.

Możliwy wyjątek

Dopuszczalne jest natomiast wprowadzenie wymogu dotyczącego wyznaczenia miejsca zamieszkania dla beneficjentów ochrony uzupełniającej w celu zapobieżenia skupianiu się obywateli państw spoza UE na pewnych obszarach i powstawaniu społecznych punktów zapalnych, które mogłyby mieć negatywny skutek dla ich integracji. Dotyczy to sytuacji, gdy osobom korzystającym z ochrony międzynarodowej, wymagającym specjalnej integracji, wyznaczone jest określone miejsce zamieszkania, tak aby mogli tam z takiej oferty korzystać.

W tym zakresie - jak zaznaczył trybunał - dyrektywa nie stoi na przeszkodzie temu, by osoby korzystające ze statusu ochrony uzupełniającej, które otrzymują pomoc społeczną, były traktowane inaczej niż osoby spoza UE, które także korzystają z tej pomocy, a legalnie przebywają na terytorium Niemiec (z innych względów niż humanitarne czy polityczne), czy obywatele niemieccy.

To, czy osoby otrzymujące pomoc społeczną, korzystające z ochrony uzupełniającej są bardziej narażone na trudności związane z integracją niż inne osoby, które przebywają na terenie Niemiec legalnie z innych względów i z takiej pomocy korzystają, należy już do sądu niemieckiego.

W Polsce obostrzeń dotyczących miejsca zamieszkania nie ma

Wskazane wyroki ETS odnoszą się do prawa niemieckiego, zgodnie z którym cudzoziemcom korzystającym z ochrony uzupełniającej wydawane są zezwolenia na pobyt obwarowane wymogiem zamieszkania w określonym miejscu. Wówczas w tym właśnie miejscu otrzymują świadczenia społeczne.

Polskie prawo nie przewiduje tego typu obostrzeń. W kwestii dostępu do świadczeń z pomocy społecznej (zarówno w trakcie trwania programu integracyjnego, jak również po nim) cudzoziemcy, którzy są do nich uprawnieni, traktowani są w taki sam sposób jak obywatele polscy. Czyli gminą/powiatem, do którego obywatele się zwracają, jest gmina/powiat właściwe ze względu na miejsce zamieszkania.

Określenie dotyczące "szczególnych względów integracyjnych" odnosi się między innymi do sytuacji, w której możliwości przyjęcia i integracji cudzoziemców w danym rejonie są dużo gorsze niż w innym rejonie. Wiąże się to z lokalnym rynkiem pracy, infrastrukturą mieszkaniową, dostępnością i bliskością szkół oraz innych instytucji odpowiedzialnych za integrację. Także w rejonie, w którym jest bardzo duża liczba cudzoziemców, którzy realizują proces integracji, wydolność systemu i instytucji może być mniejsza. Wówczas bardziej wskazane byłoby skierowanie cudzoziemca w inne miejsce, gdzie jego szanse na integrację byłyby dużo większe.

Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej Biuro Promocji i Mediów

Elżbieta Dominik

dgp@infor.pl