Państwo odpowiada za wadliwe decyzje, którymi wyrządza szkody obywatelom

W sytuacji gdy pewne zdarzenie stworzyło warunki powstania innych zdarzeń, z których dopiero ostatnie stało się bezpośrednią przyczyną szkody, odpowiedzialność cywilną może determinować tylko taki związek wieloczłonowy, w którym pomiędzy poszczególnymi ogniwami zachodzi zależność przyczynowa.

Powód jest następcą prawnym właścicieli nieruchomości objętych działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279 ze zm.). Wniosek "przeddekretowych" właścicieli nieruchomości o przyznanie prawa własności czasowej został załatwiony odmownie, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że znajdujące się na gruncie budynki przeszły na własność państwa.

W budynku znajdującym się na nieruchomości doszło do sprzedaży 21 lokali, z czego sprzedaż 11 lokali, wraz z prawami do gruntu i części wspólnych budynku, dokonana przez Skarb Państwa w latach 1977-1990, została poprzedzona decyzjami administracyjnymi. Pozostałe lokale gmina sprzedała na podstawie zawartych w formie aktów notarialnych umów cywilnoprawnych. Powód w 1999 r. wystąpił do samorządowego kolegium odwoławczego o stwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydium RN m.st. Warszawy. SKO stwierdziło, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić ich nieważności z uwagi na wywołanie przez nie nieodwracalnych skutków prawnych. Powód wniósł pozew do sądu. Sąd okręgowy ustalił wysokość szkody na ponad 4,7 mln zł i taką kwotę zasądził na rzecz powoda. Wyrok został zaskarżony przez powoda i Skarb Państwa. Sąd apelacyjny wskazał, że do szkody w postaci sprzedaży lokali nie doszłoby, gdyby wadliwymi decyzjami dekretowymi nie odmówiono poprzednikowi prawnemu powoda ustanowienia prawa własności czasowej. Skarb Państwa wniósł skargę kasacyjną.

Sąd Najwyższy oddalił skargę. Wyjaśnił, że przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej jest związek przyczynowy. Musi istnieć pomiędzy zdarzeniem wskazywanym jako źródło szkody a tą szkodą. Ustawodawca, wprowadzając w art. 361 par. 1 kodeksu cywilnego ograniczenie odpowiedzialności odszkodowawczej tylko za normalne, typowe, występujące zazwyczaj (a nie za wszelkie) następstwa działania lub zaniechania, z których szkoda wynikła, ogranicza tę odpowiedzialność do wskazanych w przepisie normalnych następstw.

Ocena, czy istnieje związek przyczynowy, wymaga rozważenia konkretnych okoliczności sprawy. Bada się, czy pomiędzy określonymi elementami sytuacji faktycznej w ogóle zachodzi jakakolwiek obiektywna zależność.

Te same zasady należy odnieść do badania tak zwanego pośredniego związku przyczynowego, cechującego się wieloczłonowością, z którym niewątpliwie mamy do czynienia w tej sprawie. W sytuacji gdy pewne zdarzenie stworzyło warunki powstania innych zdarzeń, z których dopiero ostatnie stało się bezpośrednią przyczyną szkody, odpowiedzialność cywilną może determinować tylko taki związek wieloczłonowy, w którym pomiędzy poszczególnymi ogniwami zachodzi zależność przyczynowa.

Art. 34 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w jej nabyciu przysługuje osobie, która spełnia jeden z warunków: jest poprzednim właścicielem zbywanej nieruchomości lub następcą prawnym tego właściciela, jej adres jest znany, a nieruchomość została przejęta przed 5 grudnia 1990 r.

Przepis wymagał od gminy powiadomienia uprawnionego o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia i przysługującym mu pierwszeństwie. Sprzedaż lokali z naruszeniem pierwszeństwa uzasadnia odpowiedzialność odszkodowawczą zobowiązanego. Nie ulega wątpliwości, że odpowiedzialność gminy zaktualizowałaby się tylko wówczas, gdyby uprawniony zamierzał skorzystać z prawa pierwszeństwa. Realizacja tego prawa oznaczała nabycie lokali za cenę ustaloną w sposób określony w art. 34 ust. 5 ustawy.

Powód musiałby zatem wyrazić wolę kupna lokali. Nie został w sprawie przeprowadzony dowód, że powód zamierzał kupić lokale, a przeciwnie - żądał ich zwrotu. Realizację tych uprawnień uniemożliwiła zaś sprzedaż lokali.

Zarzut skarżącego wiąże się z przyczynowością zaniechania, dla ustalenia istnienia związku przyczynowego rozstrzygnąć trzeba, czy w razie podjęcia przez gminę powinnego działania doszłoby do sprzedaży lokali osobom trzecim. Przy braku dowodu, że powód kupiłby lokale, wyłączyć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy zarzucanym zaniechaniem gminy a szkodą spowodowaną niewejściem lokali do majątku powoda. W takiej sytuacji zaniechanie gminy w ogóle nie oddziałuje na sferę praw majątkowych powoda.

Gdyby natomiast powód miał wolę nabycia lokali, której z przyczyn leżących po stronie gminy nie zrealizował, wówczas w zaniechaniu gminy można byłoby upatrywać współprzyczyny szkody.

DGP przypomina

● Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu, znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa użytkowania wieczystego, wywołała nieodwracalne skutki prawne (uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96).

● W sprawie z wniosku poprzedniego właściciela gruntu przejętego na podstawie dekretu, zgłoszonego z powołaniem się na uchwałę nr 11 Rady Ministrów z 27 stycznia 1965 r. w sprawie oddania niektórych terenów na obszarze m.st. Warszawy w wieczyste użytkowanie (M.P. nr 6, poz. 18), jeżeli sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n., może mieć zastosowanie art. 214 u.g.n. (uchwała NSA 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 11/98).

Ewa Maria Radlińska

ewa.radlinska@infor.pl

z 6 września 2012 r., sygn. akt I CSK 27/12