Prawo do informacji w Polsce kuleje. Eksperci potwierdzają pesymistyczną diagnozę i komentują raport Watchdog Polska

- Raport o stanie jawności w Polsce za 2025 r. trafnie diagnozuje problemy, które – co szczególnie niepokojące – mają w naszym kraju charakter utrwalony i systemowy. Mimo upływu lat oraz podejmowania pojedynczych dobrych inicjatyw poziom przejrzystości życia publicznego nie ulega realnej poprawie, a w niektórych obszarach widać wręcz erozję standardów – komentuje adw. Paweł Kaczmarek z kancelarii Olesiński i Wspólnicy.

Z analizy Sieci Obywatelskiej Watchdog Polska, przygotowanej przez ekspertki Marzenę Błaszczyk i Martynę Bójko, rzeczywiście jasno wynika, że przełomu w tej kluczowej dla obywateli kwestii póki co się nie doczekaliśmy. Mimo że w ubiegłym roku zapadły ważne rozstrzygnięcia sądowe, swoje interwencje podejmował rzecznik praw obywatelskich, a i w sferze legislacyjnych reform coś się ruszyło, choćby w sprawie uruchomionego już Centralnego Rejestru Umów.

Raport o stanie jawności. Obywatele mają prawo do informacji, ale jak jest w praktyce?

Jednak zdaniem mec. Kaczmarka to właśnie przebieg wieloletnich prac nad CRU (podczas których – jak przypomina – „podejmowano próby podwyższania progów kwotowych czy zawężania zakresu publikowanych danych”) unaocznił, gdzie ogniskują się główne problemy. – Podobne zjawiska towarzyszą obecnie opóźnionej implementacji regulacji unijnych, takich jak akt o usługach cyfrowych (DSA), czy pracom nad przepisami anty-SLAPP, gdzie inicjatywy wzmacniające transparentność lub ochronę użytkowników są spowalniane, modyfikowane lub wykorzystywane instrumentalnie w politycznej grze – argumentuje nasz rozmówca.

O tym, że CRU funkcjonować ma jednak bez progu kwotowego, przypomina dr hab. Agnieszka Piskorz-Ryń, prof. Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego z tamtejszego wydziału prawa i administracji. Według ekspertki w raporcie warto byłoby to zasygnalizować, przyznając tym samym, że są postulaty, które już udało się zrealizować. – Myślę, że przydałoby się w nim choć trochę pozytywnej narracji – uważa.

Informacja przetworzona ogranicza jawność? Problemy z nadużywaniem

Z analizy badaczek wynika również, że wciąż zmagamy się z niejednolitą praktyką organów, przewlekłością postępowań i narastającym napięciem między jawnością a innymi wartościami, takimi jak prywatność, bezpieczeństwo czy kontrola przekazu w internecie. Ogromnym problemem pozostaje nadużywanie pojęcia informacji przetworzonej. Jak precyzuje mec. Kaczmarek, powoływanie się przy tym na tajemnicę przedsiębiorstwa czy odmawianie rozpatrywania anonimowych wniosków w praktyce otwiera organom furtkę do uchylenia się od udzielenia informacji w sytuacjach, w których jej ujawnienie mogłoby odsłonić „niewygodne fakty”.

Nasz rozmówca nie ma złudzeń, że choć istnieje sądowoadministracyjna ścieżka weryfikacji takich działań, jej przewlekłość oraz złożoność powodują, że nie stanowi realnej ochrony dla przeciętnego obywatela. – W tym kontekście na uwagę zasługuje rekomendacja powołania niezależnego organu ds. informacji publicznej – rozwiązania stosowanego w niektórych państwach europejskich i wskazywanego przez GRECO jako dobry standard – komentuje propozycję Watchdoga.

Potrzebna niezależna instytucja ds. informacji publicznej

Jednak na arenie międzynarodowej Polska również póki co niespecjalnie ma się czym pochwalić. Autorki badania wskazują bowiem, że nasze państwo wciąż nie ratyfikowało Konwencji z Tromsø, która wzmacnia międzynarodowe standardy. Ten postulat popiera prof. Piskorz-Ryń, przestrzegając przy tym jednak, że kij ma dwa końce. - Są tam także podstawy ograniczenia jawności i przyjęcie tej Konwencji wymagałoby przemodelowania ograniczeń dostępu do informacji publicznej, poprzez wprowadzenie testów szkody i testów ważenia interesów. Miałoby to wpływ także na ustalenie nowych ograniczeń prawa do informacji publicznej – wyjaśnia.

Pesymistyczną diagnozę ogólną stawia również dr hab. Grzegorz Sibiga, prof. INP PAN z Instytutu Nauk Prawnych PAN. - Raport pokazuje, że niezależnie od rządzącej ekipy, polskie władze od zawsze wykazują niechęć do dwóch kwestii: uczestniczenia w międzynarodowych mechanizmach prawa do informacji oraz ustanowienia niezależnego organu zajmującego się prawem do informacji i jawnością w sferze publicznej. Oba te czynniki osłabiają funkcjonowanie i rozwój krajowego prawa do informacji – ocenia nasz rozmówca. - Pozostaję jednak sceptyczny co do możliwości zmiany nastawienia polskiego rządu w najbliższym czasie – dodaje.

A jaka byłaby recepta na poprawę? – Prawo skarżenia do sądów administracyjnych spraw dostępu do informacji publicznej i niejednolite orzecznictwo tych sądów, jak również sporadyczne kontrole NIK czy wystąpienia RPO z pewnością nie stanowią wystarczającej kompleksowej ochrony prawa do informacji, nie mówiąc o jego rozwoju – wylicza profesor. – To zapewniłby dopiero niezależny organ zajmujący się jawnością i realizacją prawa do informacji – uważa Grzegorz Sibiga.

Watchdog również jest zdania, że powołanie niezależnego organu ds. informacji publicznej pomogłoby odciążyć sądy i przyczynić się do ujednolicenia praktyki. Sieć opowiada się też za pełną implementacją dyrektywy anty-SLAPP i usunięciem słynnego już artykułu 212 kodeksu karnego mówiącego o zniesławieniu, co z kolei przełożyłoby się na realną ochronę wolności wypowiedzi i debaty publicznej. Nowa ustawa o oświadczeniach majątkowych pomogłaby z kolei uporządkować system i wzmocnić kontrolę antykorupcyjną.

Zobacz także

Jawność wynagrodzeń i sprawozdanie: Kiedy pracodawca musi wyrównać płace?

Zapisz na później

Dostęp do informacji kluczowym narzędziem kontroli władzy i wsparciem dla obywateli

- W rekomendacjach brakuje mi rozpoczęcia całościowego przeglądu ustawy o dostępie do informacji publicznej i - w jego wyniku - przedstawienia postulatów zmian. Od uchwalenia ustawy w 2001 r. nie doczekała się ona takiego formalnego przeglądu. Dlatego też mimo licznych wskazywanych niedostatków ustawa pozostaje od ćwierć wieku w zasadzie niezmieniana w jej kluczowych rozwiązaniach prawnych. W istniejącym układzie ustrojowym najbardziej właściwym do tego zadania jest RPO – komentuje Grzegorz Sibiga.

Prof. Piskorz-Ryń ocenia, że przy realizacji prawa zawsze kluczowa jest wola podmiotów zobowiązanych. – Tak jest również w kwestii dostępu do informacji publicznej. Niemniej jednak woli tej nie należy oceniać z perspektywy wniosków, które trafiły na drogę sądową. To trochę tak, jakby o poziomie studentów wyrokować na podstawie tych, którzy w sesji poprawkowej dostali oceny niedostateczne, zapominając o tych, którzy jeszcze w „zerówce” dostali 5. Ocena spraw będących przedmiotem orzekania w 2025 r. przez sądy administracyjne nie pokazuje, moim zdaniem, negatywnych tendencji – mówi.

Z kolei mec. Kaczmarek uważa, że poprawa sytuacji wymaga działań na wielu płaszczyznach, „ponieważ dostęp do informacji pozostaje jednym z kluczowych narzędzi kontroli władzy i może realnie wspierać odbudowę zaufania obywateli do instytucji publicznych”. – Jednocześnie warto pamiętać, że jawność nie może być wartością absolutną i powinna być odpowiednio godzona z innymi prawami konstytucyjnymi, w tym prawem do prywatności – dlatego działania w tym obszarze powinny być dobrze zaplanowane i wyważone – konkluduje.