Czas na zmiany

Uchwalenie we wrześniu 2011 r. ustawy o ochronie praw nabywcy lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego (dalej u.o.p.n. albo tzw. ustawa deweloperska) można porównać do uderzenia gromu z jasnego nieba. Poprzedzone zostało bardzo krótkim - biorąc pod uwagę skalę gospodarczego oddziaływania ustawy oraz brak dotychczasowego uregulowania w tym przedmiocie - procesem legislacyjnym, który trwał 4 miesiące, w większości przypadające na okres wakacyjny. Ustawa deweloperska od razu wzbudziła kontrowersje. Początkowa krytyka koncepcji ustawowej ingerencji w swobodę kontraktową pomiędzy deweloperem i nabywcą nieruchomości, wychodząca ze strony środowiska budowlanego, dość szybko przeistoczyła się w piętnowanie licznych niedoróbek legislacyjnych. Efektem wielu z nich są bowiem rozwiązania, co do których można mieć wyraźne wątpliwości czy oddają właściwie intencje prawodawcy (tutaj grono sceptyków poszerzyło się o instytucje finansowe, notariuszy, środowisko akademickie, podmioty pozarządowe, a nawet organizacje konsumenckie).

Swego rodzaju podsumowaniem pierwszego etapu funkcjonowania ustawy i przyczynkiem do sformułowania propozycji jej ulepszenia jest przyjęta właśnie przez Radę Ministrów informacja dla Sejmu. Do jej sporządzenia w drugą rocznicę wejścia w życie nowego prawa rząd został zobligowany klauzulą przeglądową zawartą w art. 40 u.o.p.n.

Skrajne poglądy

Kwestia zasadności nowelizacji u.o.p.n. uzależniona jest od oceny jej dotychczasowego funkcjonowania w praktyce. Zdecydowanie odrzucić należałoby w tej sprawie dwa radykalne poglądy. Po pierwsze taki, wedle którego szczególna ustawowa ochrona nabywców w umowach z deweloperami w ogóle nie jest potrzebna i należałoby powrócić do stanu sprzed 2012 r. Abstrahując od faktu, że restytucja poprzedniego stanu prawnego mogłaby być niewykonalna, przeciwko takiemu pomysłowi świadczą ówczesne przepisy aplikowane do umów deweloperskich (a właściwie brak rozwiązań szczególnych, negatywnie wpływający na bezpieczeństwo obrotu), wysokie ryzyko utraty zaangażowanych przez nabywcę środków potwierdzone przykładami z praktyki oraz doświadczenia innych państw europejskich, w których analogiczne rozwiązania ustawowe od lat się sprawdzają.

Po drugie, niesłuszne wydaje się także podejście, iż ustawa w obecnym kształcie jest dobra i nie wymaga modyfikacji. Niedoróbki dostrzegalne były jeszcze przed jej wejściem w życie, a okres kilkunastu miesięcy praktycznego stosowania obnażył kolejne wady (zob. mój artykuł w Prawniku z 24 kwietnia 2013 r. "Ustawy deweloperskiej problemy wieku dziecięcego"). Nic zatem dziwnego, że postulatorami zmian są dziś w zasadzie wszyscy uczestnicy rynku, w tym organizacje reprezentujące interesy konsumentów, czyli głównych adresatów instrumentów ochronnych ustawy. Różnice w głównej mierze polegają na zakresie pożądanej modyfikacji oraz wskazaniu kierunków konkretnych ulepszeń.

To właśnie podmioty na co dzień borykające się ze stosowaniem przepisów u.o.p.n. są głównymi orędownikami nowelizacji. Rola Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów ogranicza się do weryfikacji oddziaływania ustawy na interesy nabywców - tu konstatacja zamyka się w dość prostym i oczywistym stwierdzeniu: jest lepiej niż było - oraz agregowania uwag zgłaszanych przez inne podmioty. Co ciekawe, konserwatywne dotychczas stanowisko UOKiK odnoszące się do propozycji zmian w ustawie zdaje się ewoluować w kierunku uznania niektórych zgłaszanych problemów za rzeczywiście warte dostrzeżenia w perspektywie ewentualnej nowelizacji. Widać to we wspomnianej wyżej informacji o funkcjonowaniu u.o.p.n. przygotowanej na zlecenie Rady Ministrów właśnie przez UOKiK. Trudno doszukać się w niej dywagacji nad tym, czy zmieniać przepisy. Raczej jest próba zasygnalizowania najważniejszych kierunków takich zmian - uznanych za konieczne.

Co ulepszyć?

Pomysłów na zmiany u.o.p.n. jest wiele. Niektóre z nich się powtarzają, co oznacza, że dana kwestia staje się problemem w ocenie więcej niż jednego środowiska, a więc potencjalnie szerszy będzie krąg beneficjentów wprowadzenia usprawnienia. Brakiem dość szybko dostrzeżonym w praktyce było nieadekwatne uregulowanie (albo brak uregulowania) zawierania tzw. umów rezerwacyjnych. Problemy z tym związane pojawiły się m.in. przy okazji wdrażania rządowego programu finansowania budownictwa mieszkaniowego Rodzina na Swoim. Dostrzeżenie specyfiki gospodarczej umów rezerwacyjnych oraz powiązanie z nimi innego spektrum instrumentów zabezpieczających niż te stosowane w przypadku umów deweloperskich będzie zmianą pożądaną przez wszystkich głównych uczestników obrotu.

Krytyka deweloperów, notariatu, ale i środowisk nabywców koncentrowała się na zakresie przedkontraktowych obowiązków informacyjnych dewelopera i związaną z tym kwestią załączników do umowy deweloperskiej. Ci pierwsi podkreślali trudności z uzyskiwaniem informacji o potencjalnie niekorzystnych inwestycjach planowanych w promieniu 1 km od realizowanego przedsięwzięcia deweloperskiego oraz brak szczegółowego wskazania katalogu publicznych źródeł informacji, w oparciu o które ta część prospektu informacyjnego miałaby być przygotowywana. Teoretycznie dobrym, ale w praktyce niekorzystnym dla nabywców rozwiązaniem okazał się obowiązek załączania do umowy deweloperskiej zawieranej w formie aktu notarialnego licznych dokumentów. Ich objętość podwyższa koszty notarialne dla obu stron, a wartość treściowa jest niekiedy wątpliwa, co tyczy się np. wzoru umowy deweloperskiej okazanego nabywcy razem z prospektem informacyjnym w fazie negocjacji.

Liczne zastrzeżenia zgłaszane były także do sankcji karnych za niestosowanie przepisów u.o.p.n. Ustawa wprowadziła adresowane do deweloperów i banków kary wolnościowe (art. 33 i art. 34), co w połączeniu z dość ogólnym sformułowaniem hipotez obu norm oznacza, że zagrożenie odpowiedzialnością karną byłoby całkiem realne w wielu, nawet potencjalnie błahych przypadkach. Zainteresowane środowiska optują za wprowadzeniem w to miejsce kar o charakterze finansowym. Dobrym rozwiązaniem, ograniczającym deweloperską "szarą strefę", byłoby wprowadzenie sankcji finansowych dla deweloperów niestosujących mieszkaniowych rachunków powierniczych. Obecnie tego typu naruszenie prawa pozostaje w zasadzie nieinkryminowane, co najwyżej mogłoby być rozpatrywane w kategoriach praktyki naruszającej zbiorowe interesy konsumentów.

Informacja podsumowująca 2-letni okres obowiązywania u.o.p.n. zawiera ponadto konstatację, iż należałoby rozszerzyć zakres stosowania jej przepisów również na umowy zawierane po zakończeniu fazy budowlanej przedsięwzięcia deweloperskiego. Nie wydaje mi się to dobrym pomysłem. Podobnie jak w przypadku umowy rezerwacyjnej, aplikowanie do umowy przedwstępnej (zawieranej w sytuacji, gdy nieruchomość fizycznie istnieje, a czas dzielący strony od zawarcia umowy przenoszącej własność jest na ogół stosunkowo krótki) tych samych mechanizmów ochrony praw nabywcy jak do umowy deweloperskiej jest nieadekwatne i mogłoby być zbyt dużą uciążliwością dla obu stron umowy. Ewentualna zmiana w tym zakresie powinna raczej dążyć do wyodrębnienia niektórych instrumentów ochrony praw nabywcy zawierającego umowę przedwstępną nabycia prawa własności wybudowanego już mieszkania albo domu, o ile w ogóle byłoby to niezbędne.

Nie są to oczywiście wszystkie mankamenty u.o.p.n. Większość z nich stanowi efekt niepoprawnej implementacji legislacyjnej słusznych założeń ustawy, spotęgowanej faktem, że na etapie tworzenia przepisów możliwość przewidzenia wszystkich potencjalnych problemów z jej stosowaniem była ograniczona - głównie z uwagi na wcześniejszy brak w prawie polskim podobnej regulacji.

UOKiK podkreśla, że 2 lata obowiązywania ustawy to okres dość krótki, by właściwie dokonać oceny funkcjonowania jej wszystkich instrumentów. Z tego względu poza nawiasem konkretnych postulatów nowelizacyjnych pozostają np. kwestie odrębnego postępowania upadłościowego stosowanego wobec deweloperów, choć już teraz panuje powszechne przekonanie, że nie zapewniają one nabywcom oczekiwanego bezpieczeństwa, a ponadto mogą sprawiać problemy w praktycznym stosowaniu. Urząd sygnalizuje również ewentualny podział pomysłów usprawniających funkcjonowanie u.o.p.n. na te realizowane w pierwszej kolejności i takie, których właściwa ocena wymaga jeszcze czasu.

Ostrożne kroki

Coraz wyraźniej rysujące się propozycje zmian w przepisach u.o.p.n. na razie nie pozwalają na dostrzeżenie na horyzoncie nowelizacji ustawy. Ta bowiem zależy od podjęcia inicjatywy ustawodawczej, potencjalnie przez Radę Ministrów albo posłów. Warto jednak odnotować, że uczynione w tym kierunku zostały podstawowe kroki: panuje powszechne przekonanie co do konieczności ulepszenia prawa chroniącego nabywców, a także sformułowano szereg, częściowo zbieżnych propozycji w tym zakresie.

Pamiętać jednak należy o tym, aby nie wylać dziecka z kąpielą i nie przekreślić istoty instrumentów ochrony praw nabywców, które wprowadziła ustawa. Są one generalnie dobre. Zmiany powinny mieć charakter korygujący, o ile to możliwe - uwzględniający interesy nabywców i pozostałych uczestników obrotu, w szczególności deweloperów i banków, którzy dziś zmuszeni są operować na gruncie częściowo nieprecyzyjnych lub zbyt opresyjnych przepisów. Jeżeli pogodzenie rozbieżnych punktów widzenia nie będzie wykonalne, prymat należałoby przyznać interesom nabywców - wszak to im dedykowane są przepisy u.o.p.n.

Niestety, jak zawsze w tego typu sytuacjach można również wyrazić obawy o to, co będzie lepszym rozwiązaniem: czy niedoskonałe przepisy skorygowane przez w miarę ukształtowaną praktykę czy potencjalne nowe problemy, jakie nieść za sobą może ich nowelizacja?

Teoretycznie dobrym, ale w praktyce niekorzystnym dla nabywców rozwiązaniem okazał się obowiązek załączania do umowy deweloperskiej zawieranej w formie aktu notarialnego licznych dokumentów. Ich objętość podwyższa koszty notarialne dla obu stron, a wartość treściowa jest niekiedy wątpliwa

@RY1@i02/2014/094/i02.2014.094.070000400.804.jpg@RY2@

fot. Pawel Kazmierczak/shutterstock

@RY1@i02/2014/094/i02.2014.094.070000400.805.jpg@RY2@

dr Bartłomiej Gliniecki adiunkt w Katedrze Prawa Handlowego i Międzynarodowego Prawa Prywatnego WPiA Uniwersytetu Gdańskiego, autor monografii "Umowa deweloperska. Konstrukcja prawna i zabezpieczenie wzajemnych roszczeń stron" nagrodzonej w 6. edycji konkursu Złote Skrzydła DGP, autor strony www.umowadeweloperska.pl

dr Bartłomiej Gliniecki

adiunkt w Katedrze Prawa Handlowego i Międzynarodowego Prawa Prywatnego WPiA Uniwersytetu Gdańskiego, autor monografii "Umowa deweloperska. Konstrukcja prawna i zabezpieczenie wzajemnych roszczeń stron" nagrodzonej w 6. edycji konkursu Złote Skrzydła DGP, autor strony www.umowadeweloperska.pl