Kiedy legalne prace mogą się stać samowolą budowlaną

Aby udzielić odpowiedzi na postanowione powyżej pytanie, konieczne jest przeanalizowanie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane) oraz ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Zagadnienie jest istotne, ponieważ postępując niewłaściwie, inwestor może się dopuścić samowoli budowlanej.

Prawo budowlane reguluje, kiedy wolno rozpocząć realizację inwestycji. Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (oczywiście, o ile są to roboty, w odniesieniu do których konieczne jest uzyskanie takiego pozwolenia). Wyjątki od powyższej zasady muszą wynikać z wyraźnego przepisu ustawowego (wprowadzają je, w odniesieniu do wskazanych w nich rodzajów inwestycji budowlanych np. ustawa z 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych czy ustawa z 7 września 2007 roku o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA Euro 2012).

Decyzja wojewody oddalająca odwołanie - niezależnie od przyczyn takiego oddalenia - zamyka postępowanie administracyjne w danej sprawie. Przepisy nie przewidują możliwości dalszego odwoływania się w administracyjnym toku instancji od takiej decyzji. Tym samym, z chwilą wydania decyzji przez wojewodę M. pozwolenie na budowę stało się ostateczne. Od tego momentu inwestor mógł już rozpocząć realizację zamierzonej przez niego inwestycji budowlanej.

Sytuacji inwestora nie zmienia złożenie przez właściciela sąsiedniej nieruchomości skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga taka jest środkiem należącym do postępowania sądowo-administracyjnego, a nie administracyjnego. Skoro art. 16 par.1 k.p.a. mówi o "odwołaniu w administracyjnym toku instancji", to złożenie przez sąsiada skargi do WSA nie powoduje jeszcze, że decyzja o pozwoleniu na budowę przestaje być ostateczna. Na tym etapie inwestor, co do zasady, może kontynuować realizację rozpoczętej inwestycji. Jednak należy pamiętać, że WSA może wstrzymać wykonanie skarżonej decyzji, co spowoduje brak możliwości kontynuowania inwestycji.

Istotna jest treść wyroku, jaki wydał w rozważanej sprawie wojewódzki sąd administracyjny. W wyroku tym sąd uchylił decyzję wojewody i zwrócił mu sprawę do ponownego rozpoznania. Samo wydanie tego wyroku przez WSA jeszcze nie powoduje, że inwestor musi wstrzymać wykonywanie robót budowlanych. Natomiast sytuację zmieni uprawomocnienie się tego wyroku (bądź to na skutek niezłożenia przez żadną ze stron w terminie skargi kasacyjnej, bądź w wyniku utrzymania w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku WSA, gdyby skarga kasacyjna została złożona).

Wraz z uprawomocnieniem się wyroku WSA następuje wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wojewody o oddaleniu odwołania od decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym wojewoda ponownie musi rozpoznać to odwołanie. Oznacza to, że uzyskana przez inwestora decyzja o pozwoleniu na budowę z dniem uprawomocnienia się wyroku WSA przestała być ostateczna.

Jeśli teraz wrócimy do cytowanego na początku art. 28 prawa budowlanego, to dochodzimy do wniosku, że z dniem uprawomocnienia się wyroku WSA uchylającego decyzję drugiej instancji inwestor zobowiązany jest wstrzymać prowadzone przez niego roboty budowlane. Jest to skutkiem utraty przez decyzję o pozwoleniu na budowę przymiotu ostateczności.

Jakie byłyby konsekwencje kontynuowania przez inwestora realizacji inwestycji budowlanej w braku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę? Wydaje się, że w takiej sytuacji inwestor dopuściłby się tzw. samowoli budowlanej. Co prawda prawo budowlane nie posługuje się tym pojęciem, jednak w literaturze i orzecznictwie powszechnie określa się nim sytuację, o której mowa w art. 48 i następnych prawa budowlanego.

W świetle art. 48 prawa budowlanego za samowolę budowlaną należy uznać obiekt budowlany lub jego część, będący w budowie lub wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zestawienie art. 48 z art. 28 prawa budowlanego wskazuje, że w istocie chodzi tutaj o ostateczne pozwolenie na budowę. Odmienna interpretacja tych przepisów - z którą trudno się zgodzić - prowadziłaby do wniosku, że w art. 28 ustawodawca zabrania rozpoczęcia robót budowlanych zanim pozwolenie na budowę stanie się ostateczne, ale w art. 48 sankcją obciąża tylko prace prowadzone bez pozwolenia na budowę, a więc już nie te, które rozpoczęto co prawda po wydaniu pozwolenia na budowę, ale jeszcze zanim stało się ono ostateczne.

Dopuszczenie się samowoli budowlanej ma poważne konsekwencje. Po pierwsze co do zasady organ administracji może nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części wybudowanych w warunkach samowoli. Ta restrykcyjna sankcja jest nieco ograniczona przez obowiązujące od 2003 roku przepisy umożliwiające zalegalizowanie samowoli budowlanej, jednak wciąż należy brać ją pod uwagę.

Co do zasady, aby możliwe było zalegalizowanie samowoli budowlanej, budowa musi spełniać kilka warunków. Musi być zgodna z ustaleniami planu miejscowego albo (gdy brak planu) ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Nie może też naruszać przepisów prawa w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części (zależnie od zakresu samowoli) do stanu zgodnego z prawem. Jeśli warunki te są spełnione, organ wydaje postanowienie, w którym nakazuje wstrzymać prowadzenie robót budowlanych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz wskazuje dokumenty, które inwestor musi przedstawić w celu dokonania legalizacji. W zależności od okoliczności faktycznych danego przypadku zastosowanie mogą mieć też nieco odmienne reguły wskazane w art. 49b - 51 prawa budowlanego.

W związku z legalizacją samowoli budowlanej inwestor musi ponieść tzw. opłatę legalizacyjną, która może być dla niego istotnym obciążeniem. W przypadku legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, oblicza się ją mnożąc kwotę 25 tys. zł przez współczynnik kategorii i współczynnik wielkości obiektu budowlanego, do którego odnosi się legalizacja. Współczynniki te podane są w załączniku do prawa budowlanego. Przykładowo, dla budynku biurowego o kubaturze nie większej niż 2500 m³ współczynnik kategorii wynosi 12, a współczynnik wielkości 1. Oznacza to, że w przypadku legalizacji samowoli budowlanej dotyczącej całego takiego budynku opłata legalizacyjna wyniesie 300 tys. zł

Ponadto inwestor dopuszczający się samowoli budowlanej musi się liczyć z odpowiedzialnością karną. Zgodnie z art. 90 prawa budowlanego każdy, kto w przypadkach określonych w przepisach powołanych w tym artykule (tj. mówiąc skrótowo, w warunkach samowoli budowlanej) wykonuje roboty budowlane, podlega karze grzywny, ograniczenia wolności albo nawet karze maksymalnie 2-letniego pozbawienia wolności.

@RY1@i02/2011/104/i02.2011.104.210.006a.001.jpg@RY2@

Monika Sipowicz, adwokat zespół prawa nieruchomości Kancelarii Salans

Monika Sipowicz

adwokat zespół prawa nieruchomości Kancelarii Salans

@RY1@i02/2011/104/i02.2011.104.210.006a.002.jpg@RY2@

Łukasz Zwiercin, prawnik zespół prawa nieruchomości Kancelarii Salans

Łukasz Zwiercin

prawnik zespół prawa nieruchomości Kancelarii Salans

Ustawa z 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 z późn. zm.).

Ustawa z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).