Akt prawa miejscowego musi zostać opublikowany

Żadna ustawa nie przyznaje wojewodzie kompetencji do formułowania i przekazywania organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.) jakichkolwiek wytycznych, w tym oczywiście także takich, które - z założenia - miałyby stanowić pomoc dla organów samorządu we właściwym kwalifikowaniu podejmowanych uchwał jako aktów prawa miejscowego lub aktów o innym charakterze.

Rada gminy O. podjęła uchwałę w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Wojewoda dolnośląski jako organ nadzoru zakwestionował zapis uchwały, w którym stwierdzono, iż akt wchodzi w życie z dniem jego ogłoszenia poprzez wywieszenie na tablicach ogłoszeń w miejscach zwyczajowo przyjętych na terenie gminy. W ocenie wojewody przedmiotowa uchwała zawiera normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, tj. skierowane do pewnej kategorii potencjalnych adresatów - mieszkańców gminy oraz niepodlegające skonsumowaniu przez jednokrotne zastosowanie, w związku z tym jako akt prawa miejscowego podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Wojewoda wskazał także, iż w uchwale dokonano niedopuszczalnego zawężenia kręgu mieszkańców gminy uprawnionych do udziału w konsultacjach do osób posiadających czynne prawo wyborcze.

W odpowiedzi na skargę burmistrz gminy O. podniósł, iż brak publikacji zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym był następstwem wytycznych wojewody sformułowanych w piśmie z skierowanym m.in. do rady gminy O. W treści tego pisma określono zamknięty katalog samorządowych aktów prawnych, które podlegają publikacji w dziennikach urzędowych. Nie objęto nim uchwał rady gminy dotyczących określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga wniesiona przez wojewodę zasługuje na uwzględnienie i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie, mając na uwadze okoliczność, iż w dacie orzekania zaskarżona uchwała miała już status aktu prawnego nieobowiązującego, Sąd zaniechał orzekania o wstrzymaniu jej wykonania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła gmina O., wojewoda wniósł natomiast o oddalenie skargi.

Dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter zawartych w nim norm i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Uchwała rady gminy O. podjęta została na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Określono w niej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Jej treść i zakres przesądza o tym, że jest ona aktem prawa miejscowego, zawiera bowiem normy skierowane do podmiotów zewnętrznych wobec gminy oraz regulacje o charakterze normatywnym, określające uprawnionych do udziału w konsultacjach. Konsekwencją przyjęcia, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, jest wskazanie, iż podlegała ona obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Brak publikacji przedmiotowej uchwały, w świetle art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, oznacza, iż uchwała ta nie weszła w życie, co nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem, że nie jest ona aktem prawa miejscowego. Skoro zatem kwestionowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, to jej nieważność mogła zostać stwierdzona nawet po roku od daty jej podjęcia, co wynika z art. 94 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Na marginesie należy podkreślić, że nadzór nad działalnością j.s.t. jest nadzorem prawnym. Jego kryterium stanowi legalność, a organy nadzoru mogą wkraczać w działalność j.s.t. tylko w przypadkach określonych ustawami. Formułowanie i przekazywanie organom stanowiącym j.s.t. jakichkolwiek wytycznych przez wojewodę jest pozbawione podstaw prawnych i narusza ustrojową samodzielność jednostek samorządu, którym są przekazywane. W rozpoznawanej sprawie wytyczne zastosowane przez radę gminy doprowadziły w konsekwencji do nieprawidłowego ustalenia charakteru zaskarżonej uchwały.

Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2011 r., II OSK 1562/11.

KOMENTARZ EKSPERTA

@RY1@i02/2012/027/i02.2012.027.08800080a.802.jpg@RY2@

Michał Jabłoński, prawnik z kancelarii Kwaśnicki, Wróbel & Partnerzy

W prezentowanym wyroku NSA zwraca uwagę na fakt, iż suwerenność jednostek samorządu terytorialnego (j.s.t.) ma ostro wyznaczone granice i nie do przyjęcia jest nawet miękki wpływ organów nadzoru na niezależne decyzje tych jednostek. Zgodnie bowiem z ustrojową zasadą samodzielności, w granicach zakreślonych ustawą, jednostki te podejmują czynności prawne i faktyczne wyłącznie na podstawie własnej woli, którą wyrażają poprzez działania swoich organów. NSA w tym wyroku podkreśla prawo j.s.t. do niezależnych decyzji, z drugiej jednak strony przypomina tym jednostkom, że samodzielnie podejmując czynności biorą one za nie pełną odpowiedzialność. Wyrok ten nie zmienia sposobu spojrzenia na kwestię niezależności j.s.t., przypomina jednak, jak ważne jest przestrzeganie rozdzielności sfery stanowienia prawa i sfery jego kontroli. Ścisły rozdział tych dwóch uprawnień pomiędzy poszczególne organy pozwala z jednej strony na przypisanie j.s.t. pełnej odpowiedzialności za podejmowane przez nie działania, z drugiej zaś strony daje komfort organom kontroli nad j.s.t., iż nie będą one występować w roli sędziego we własnej sprawie.

Oprac. Julita Karaś-Gasparska