O czasie pracy sklepów powinna zadecydować ustawa

Dni i godziny otwierania oraz zamykania sklepów, zakładów gastronomicznych i usługowych dla ludności określa w uchwale rada gminy. Upoważnił ją do tego art. XII par. 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz.U. nr 24, poz. 142 z późn. zm.), ale nie wskazał kryteriów, którymi powinna się kierować rada, podejmując taką uchwałę. Przepisy mówią jedynie, że winnym ich naruszenia grozi kara grzywny do 2500 zł.

Uregulowanie zawarte w kodeksie pracy zastąpiło ustawę z 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych (Dz.U. nr 13, poz. 56). W csposób szczegółowy regulowała ona tryb oraz przesłanki, jakimi powinny się kierować terenowe organy administracji państwowej przy uchwalaniu godzin otwarcia placówek handlowych. Dzisiaj kryteriów nie określa nawet orzecznictwo sądów administracyjnych, ponieważ wyroki poszczególnych składów się różnią.

Lokalne kompetencje

Sądy administracyjne są zgodne jedynie co do tego, że określenie dni i godzin otwierania i zamykania tych placówek należy do zadań własnych gminy, a kompetencja w tym zakresie przysługuje radzie gminy. Natomiast podejmowane przez nią uchwały w tych sprawach należą do kategorii prawa miejscowego, które obowiązuje na terenie gminy (np. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2005 r., sygn. akt II GSK 251/05, Lex nr 215357, oraz z 5 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 411/07, Lex nr 341269).

Sprawą zajął się nawet Sąd Najwyższy, ale wyrażony przez niego pogląd spotkał się z dezaprobatą wielu prawników. W wyroku z 13 czerwca 2002 r. (sygn. akt III RN 54/02 4-X nr 110625) SN przyznał, że art. XII par. 1 przepisów wprowadzających kodeks pracy nie zawiera wytycznych, jakimi powinna kierować się rada gminy w podejmowaniu uchwały. Tego rodzaju blankietowe upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego najpełniej odzwierciedla bowiem samodzielność prawotwórczego samorządu gminnego, dla którego przepisy ustawy wyznaczają jedynie granice, a nie szczegółowe kryteria, tak jak robią to w sprawie rozporządzeń.

Kwestionujący ten pogląd prawnicy (których opinię podziela również rzecznik praw obywatelskich) twierdzą, że samodzielność gminy w tym zakresie nie może jednak oznaczać dowolności. Rada powinna bowiem uwzględniać różnorakie, często sprzeczne interesy i potrzeby pracowników zatrudnionych w tych zakładach i placówkach, osób, które je prowadzą w ramach działalności gospodarczej, również konsumentów i klientów. Dodatkowo także osób, dla których usytuowanie i działalność placówek może stanowić uciążliwość i niedogodność.

Z kolei Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 stycznia 2000 r. (sygn. akt P 11/98) stwierdził, że niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej i organom samorządu lokalnego swobodę normowania ostatecznego kształtu swych ograniczeń i wyznaczanie zakresu tych ograniczeń. Dlatego, oceniając art. XII par. 1, rzecznik praw obywatelskich prof. Irena Lipowicz stwierdziła, że ustawodawca nie wykonał wynikającego z art. 22 konstytucji nakazu wprowadzenia ograniczenia wolności działalności gospodarczej w drodze ustawy.

Brakuje kryteriów

W tej sytuacji rzecznik skierowała do Trybunału Konstytucyjnego wniosek w sprawie braku ustawowych kryteriów dotyczących uchwał rad gmin regulujących dni i godziny otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i usługowych. Uznała, że obecny stan prawny stwarza zagrożenie dla konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej. Stwierdziła, że zgodnie z Konstytucją RP ograniczenie owej wolności jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Wskazała przy tym, że takie samo stanowisko zajął NSA w wyroku z 5 czerwca 2007 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 411/07, Lex nr 341269. Sąd stwierdził wówczas, że rada gminy, podejmując stosowną uchwałę, powinna się kierować kryterium ważnego interesu publicznego, które wynika z art. 22 Konstytucji RP. Wprawdzie to kryterium ma charakter niedookreślony, ale mieszczą się w nim kwestie związane z zagrożeniem porządku publicznego.

Inne stanowisko zajęły jednak WSA w Rzeszowie (wyrok z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II S.A./Rz 616/08, Lex nr 509631) i w Krakowie (wyrok z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt III S.A./Kr 1/09). Sądy stwierdziły, że celem art. XII par. 1 nie jest zapewnienie utrzymania porządku publicznego.

We wniosku do Trybunału Konstytucyjnego prof. Lipowicz zwróciła uwagę, że przepisy wprowadzające kodeks pracy nie zawierają ustawowych kryteriów, jakie powinna stosować rada gminy przy podejmowaniu uchwały.

W dodatku stosowanie art. XII par. 1 w gospodarce wolnorynkowej jest kontrowersyjne. Tym bardziej że przepis był uchwalony w zupełnie innej rzeczywistości gospodarczej, bo w czasach gospodarki centralnie sterowanej. W praktyce ten artykuł często bywa wykorzystywany do ograniczania sprzedaży alkoholu na terenie gminy bądź czasu pracy placówek gastronomicznych. Brak w ustawie określenia przesłanek oraz trybu uchwalania odpowiednich przepisów w praktyce prowadzi do podejmowania uchwał wykraczających poza cel regulacji ustawowej. Stwarza to zagrożenie dla konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej i dlatego treść art. XII par. 1 trzeba skonfrontować z konstytucyjnymi standardami w zakresie wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Małgorzata Piasecka-Sobkiewicz

malgorzata.piasecka@infor.pl