Trzeba szanować głos obywateli, a nie zaostrzać kryteria referendów

Polskę ogarnęła fala referendów w sprawie odwołania lokalnych władz. Przeciwnicy organizowania tych plebiscytów zauważają, że kadencja kończy się za nieco ponad rok, więc nie warto organizować referendów, które przecież kosztują. Czy samorządy mają możliwości ich zablokowania?

W art. 23 ust. 1 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 706) czytamy, że komisarz wyborczy postanawia (obligatoryjnie) o przeprowadzeniu referendum z inicjatywy mieszkańców, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi określone w ustawie. Taka konstrukcja przepisów chroni inicjatorów referendów przed ewentualną uznaniową decyzją komisarza wyborczego.

Należy natomiast zwrócić uwagę, że ustawa o referendum lokalnym posługuje się równocześnie pojęciem "odrzucenie wniosku" przez komisarza wyborczego (art. 22 ust. 4). Komisarz odrzuca wniosek, w którym stwierdził niedające się usunąć uchybienia, a także jeśli inicjator referendum nie wywiązał się z obowiązków wskazanych w art. 13 ust. 1 i 3 ustawy. Te obowiązki to: podanie (na swój koszt) do wiadomości mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego przedmiotu zamierzonego referendum (przy czym podanie do wiadomości w gminie następuje w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie, a w powiecie i w województwie - poprzez ogłoszenie w prasie codziennej ogólnodostępnej w danej jednostce samorządu) oraz uzasadnienie odwołania organu.

Obowiązki ustawowe wiążą się ponadto z kwestią prawidłowego zbierania podpisów. Państwowa Komisja Wyborcza w uchwale z 7 maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego wskazała, w jaki sposób należy badać spełnienie wymogów formalnych dotyczących złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum (pkt 13 załącznika do uchwały).

Jak wygląda podział kosztów przy organizacji referendów lokalnych? Czy samorząd może tu liczyć na jakieś wsparcie finansowe Państwowej Komisji Wyborczej, czy prawo jakoś tę kwestię reguluje?

Przepisy ustawy przewidują odrębnie koszty inicjatora referendum, koszty samego referendum oraz koszty komisarza wyborczego. Zgodnie z art. 42 ustawy wydatki inicjatora ponoszone w związku z referendum są pokrywane z jego źródeł własnych. Jest to także powtórzone w art. 13 ust. 1 ustawy. Koszty referendum pokrywa się natomiast z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, której ono dotyczy. Nie obejmuje to czynności wykonywanych przez komisarza wyborczego, w tym przypadku koszty pokrywane są z budżetu państwa - z części dotyczącej Krajowego Biura Wyborczego.

Bardzo ważne ograniczenie finansowe przewiduje art. 43 ust. 1 ustawy. Wskazuje on, od jakich podmiotów inicjator referendum nie może przyjmować środków finansowych na cele referendalne.

Czy pana zdaniem obecne przepisy dotyczące referendów lokalnych są korzystne z perspektywy samorządów? Skoro rośnie ich liczba, to może kryteria są zbyt pobłażliwe. Czy nie należałoby ich zaostrzyć?

Referendum dotyczące odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego jest szczególnie ważną instytucją, daje bowiem wspólnocie samorządowej szansę na podejmowanie decyzji personalnych w okresie pomiędzy wyborami. Jest tu uprawnienie społeczności lokalnej zabezpieczone konstytucyjnie (art. 170 Konstytucji RP). Ostatnia aktywność obywateli pokazuje, że idziemy w kierunku rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, jego aktywizacji. Mieszkańcy chcą decydować już nie tylko o swoich przedstawicielach w czasie wyborów, lecz także w okresie ich kadencji - przez pryzmat podejmowanych działań i decyzji.

Większa w ostatnim czasie liczba organizowanych referendów w Polsce nie świadczy o tym, że kryteria są źle określone. Przecież przepisy w tym kształcie obowiązują od 2000 r. Pokazuje to raczej niezadowolenie społeczne oraz pewien brak zaufania do władz samorządowych. Proszę zwrócić uwagę, że referendum to z jednej strony przejaw aktywizacji społeczeństwa obywatelskiego i pewnej kontroli, z drugiej zaś swoista forma dialogu pomiędzy społeczeństwem a władzami. Nie jest łatwo jednoznacznie stwierdzić, że obecne kryteria dotyczące występowania z inicjatywą referendalną są dobre lub złe. Odpowiedź byłaby zależna od tego, po której stronie się stoi. Pytanie natomiast polega na tym - czy chcemy ustawowo chronić pozycję organu samorządowego, czy raczej zależy nam na szerokim zakresie uprawnień obywateli?

Zwolennicy zaostrzenia kryteriów w ustawie twierdzą, że taka zmiana jest konieczna z uwagi na obowiązek podejmowania przez władze samorządowe często niepopularnych i trudnych decyzji. Nie mam pewności, czy taka argumentacja jest przekonująca. Przecież mieszkańcy nie odwołają wójta, burmistrza czy prezydenta miasta za to, że zbudował czy wyremontował w gminie nową drogę, zamykając przy tym inne ważne szlaki komunikacyjne. Bardziej chodzi o to, w jaki sposób ta inwestycja jest prowadzona od strony formalno-prawnej - czy na przykład przetargi są właściwie organizowane, a w związku z tym jak szybko i jak skutecznie prowadzone są te prace.

Niewątpliwie ustawowy próg związany z inicjatywą referendalną musi być uzależniony od wielkości jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego obecnie najlepszym rozwiązaniem wydaje się jego określenie w postaci procentu osób uprawnionych do głosowania. Inną kwestią pozostaje wartość tego wskaźnika. Wskazane 10 proc. mieszkańców nie przesądza o wyniku głosowania. Jest to jedynie liczba osób, które muszą podpisać się na liście, aby referendum się odbyło. Proszę zwrócić uwagę, że referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego pochodzącego z wyborów bezpośrednich jest ważne, gdy udział w nim wzięło nie mniej niż 3/5 liczby biorących udział w wyborze odwoływanego organu.

Pojawiają się pomysły zmian w przepisach o referendach lokalnych. Kancelaria prezydenta proponuje, by w referendach - dla ich ważności - musiała wziąć udział taka liczba osób, jaka wcześniej wybierała dany organ. Z kolei Instytut Spraw Obywatelskich proponuje, żeby w jednej kadencji organów j.s.t. mogło być zorganizowane tylko raz i to nie wcześniej niż po upływie 24 miesięcy i nie później niż na 12 miesięcy przed kolejnymi wyborami. Jak pan to ocenia?

Nie jestem zwolennikiem wprowadzania sztucznych regulacji i sterowania demokracją. Sądzę, że im mniej regulacji ograniczających wolności obywatelskie na poziomie samorządów, tym lepiej dla rozwoju demokracji lokalnej. Znakomicie funkcjonujące dziś organizacje pozarządowe w samorządzie pokazują, jak pozytywnie może wpłynąć niezbyt obszerna regulacja ustawowa - mam na myśli ustawę z 7 kwietnia 1994 r. - Prawo o stowarzyszeniach (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 855 z późn. zm.) oraz ustawę z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tj. Dz.U. z 1991 r. nr 406, poz. 203 z późn. zm.) - na aktywność obywateli.

Dlatego z niepokojem patrzę na projekty, które mają na celu odgórne ustalenie na przykład liczby referendów czy szczegółowe określenie ich przedmiotu. Ustawodawca nie jest w stanie przewidzieć wszystkiego, co wydarzy się w okresie czteroletniej kadencji organów samorządowych, i tego, jakie będą nastroje społeczne.

Zmiana regulacji ustawowej nie może być ponadto wynikiem nagłej aktywności obywateli i nie może być tworzona w celu blokowania inicjatywy społecznej. To tak jakby po manifestacji przed urzędem organu administracji rządowej zmieniać pośpiesznie ustawę o zgromadzeniach publicznych w celu zablokowania dalszych możliwości zgromadzeń. Przepisy dotyczące odwołania organu wykonawczego nie powinny być także bardziej rygorystyczne niż te związane z wyborem organu.

Mieszkańcy chcą decydować o swoich przedstawicielach już nie tylko w czasie wyborów, lecz także w okresie ich kadencji - przez pryzmat podejmowanych działań i decyzji

@RY1@i02/2013/132/i02.2013.132.08800020a.802.jpg@RY2@

Materiały prasowe

dr Mariusz Szyrski Katedra Prawa Administracyjnego i Samorządu Terytorialnego, Wydział Prawa i Administracji UKSW

Rozmawiał Piotr Pieńkosz