Ile czasu ma przedsiębiorca wybrany na burmistrza na zaprzestanie działalności gospodarczej

Chodzi o wyrok NSA w Warszawie z 16 maja 2013 r. (sygn. akt II OSK 834/13), który uchylił wcześniejsze zarządzenie zastępcze, i wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego stwierdzający wygaśnięcie mandatu burmistrza.

Wojewoda analizuje...

Wojewoda lubuski 25 lipca 2012 r. stwierdził zarządzeniem zastępczym wygaśnięcie mandatu burmistrza Nowogrodu Bobrzańskiego Andrzeja Bawłowicza. Podstawę prawną do tego stanowił art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. z 2010 r. nr 176, poz. 1191) oraz w zw. z art. 4 pkt 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniącej funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 z późn. zm.).

W uzasadnieniu wojewoda lubuski podał, że zgodnie z art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne osoby pełniące funkcję burmistrza nie mogą posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 proc. akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10 proc. kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek. Naruszenie tego zakazu powoduje wygaśnięcie mandatu burmistrza (art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy). Wojewoda podniósł także, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że Andrzej Bawłowicz został wybrany na burmistrza Nowogrodu Bobrzańskiego 5 grudnia 2010 r., a ślubowanie złożył 10 grudnia 2010 r.

Wojewoda ustalił również, że 14 maja 2007 r. wraz z innymi osobami w celu prowadzenia działalności gospodarczej założył spółkę z o.o. Kapitał zakładowy spółki dzielił się na 100 udziałów, z których 20 objął Andrzej Bawłowicz - co stanowi 20 proc. kapitału spółki. Następnie organ przywołał przepis art. 26 ust. 4 i 5 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, zgodnie z którym termin rezygnacji przez osoby pełniące funkcję burmistrza z wcześniej prowadzonej działalności gospodarczej wynosi trzy miesiące od złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez burmistrza w tym terminie rada stwierdza wygaśnięcie mandatu burmistrza w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu.

...i wygasza

Wobec powyższego, w ocenie wojewody lubuskiego, Andrzej Bawłowicz powinien 10 marca 2011 r. zbyć co najmniej 10 udziałów w spółce, czego nie dokonał. Wprawdzie zawarł 18 lutego 2011 r. przedwstępną umowę sprzedaży, ale transakcji dokonał dopiero 21 lipca 2011 r., a więc po upływie 3-miesięcznego terminu. Organ nadzoru wskazał, że zawarcie umowy przedwstępnej sprzedaży udziałów nie stanowi ich zbycia, tak więc Andrzej Bawłowicz był nadal posiadaczem udziałów stanowiących 20 proc. kapitału zakładowego. Dlatego podjęcie przez organu nadzoru działań zmierzających do wygaszenia mandatu Andrzeja Bawłowicza było potrzebne, uzasadnione i konieczne.

Pismem z 25 kwietnia 2012 r. Rada Miejska w Nowogrodzie Bobrzańskim została wezwana do podjęcia, w terminie 30 dni od otrzymania wezwania, uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu burmistrza Nowogrodu Bobrzańskiego Andrzeja Bawłowicza. Rada, zajmując odmienne stanowisko w sprawie, nie podjęła jednak przedmiotowej uchwały w wyznaczonym terminie, wobec czego wojewoda uznał za konieczne wydanie 25 lipca 2012 r. przedmiotowego zarządzenia zastępczego.

Zarządzenie zaskarżone

Zarówno burmistrz Nowogrodu, jak i rada miasta zaskarżyli to zarządzenie zastępcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Wnieśli o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem, a także wstrzymanie wykonania.

W uzasadnieniu obydwu skarg podniesiono przede wszystkim, że pierwsze kroki w kierunku zbycia udziałów w spółce podjęto już 10 stycznia 2011 r. Okazało się to jednak praktycznie niewykonalne z uwagi na ograniczenia, jakie na hodowców drobiu - członków grup producentów rolnych - nałożyła ustawa z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. z 2000 r. nr 88, poz. 989 z późn. zm.). Wobec obowiązywania regulacji ustawowej, która z jednej strony nakazuje zbyć prawo własności, a z drugiej utrudnia zbycie tego prawa, burmistrz podjął kroki w celu zorganizowania zaplecza dla swojej córki - na rzecz której nastąpiło ostatecznie zbycie udziałów. Andrzej Bawłowicz 18 lutego 2011 r. zawarł umowę przedwstępną sprzedaży udziałów, która mogła zostać ostatecznie zrealizowana w momencie spełnienia przez nabywczynię określonych ustawą warunków do zostania członkiem grupy producentów rolnych.

W skargach podkreślono, że nie było możliwe zbycie udziałów pozostałym wspólnikom, ponieważ każdy z nich posiadał już 20 proc. udziałów, a jest to wysokość progowa wynikająca z ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. Nie było również możliwe umorzenia udziałów, ponieważ doprowadziłoby to do zmiany struktury udziałów pozostałych członków i byłoby działaniem sprzecznym ze statutem spółki, co faktycznie mogłoby doprowadzić do likwidacji jej działalności.

Rada miasta podniosła, że burmistrz dokonał wszystkich czynności faktycznych i prawnych, na które zezwalało mu prawo i okoliczności sprawy.

W skardze burmistrza podano w wątpliwość konstytucyjność przepisów dotyczących ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w zakresie, w jakim:

wnie uwzględniają reglamentacji w obrocie udziałami w niektórych spółkach,

wwprowadzają bardzo krótki termin na wykonanie przez dane podmioty ciążących na nich w powyższym zakresie obowiązków,

wnie wprowadzają możliwości wydłużenia powyższego terminu,

wwiążą z nieterminowym wykonaniem obowiązków ograniczenia działalności gospodarczej tak drastyczną sankcję jak wygaśnięcie mandatu do pełnienia danej funkcji.

W związku z powyższym wniesiono także o rozważenie przez sąd możliwości przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu co do zgodności art. 4 pkt 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz art. 26 ust. 4 i 5 ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza, prezydenta miasta z Konstytucją RP oraz rozważenie zasadności skierowania przez sąd pytania prawnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w zakresie zgodności wskazanych przepisów z art. 49 i art. 63 ust. 1 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Należy wskazać, że w skardze odwołano się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenie z 19 listopada 1996 r. (sygn. akt K 7/95) wskazuje, że model państwa demokratycznego wymaga respektowania zasady proporcjonalności w ograniczaniu swobody zachowań jednostek. Zasada proporcjonalności spełniona zostaje wtedy, gdy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, jest to regulacja niezbędna dla ochrony wskazanego wyraźnie interesu publicznego, efekty regulacji pozostają w proporcji do ciężarów i ograniczeń nakładanych przez nią na obywatela.

WSA argumentuje

WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 29 listopada 2012 r. (sygn. akt II SA/Go 770/12) ocenił stan faktyczny i prawny sprawy. Doszedł do przekonania, że zaskarżone zarządzenie zastępcze wojewody lubuskiego odpowiada prawu, wobec czego obu skarg nie uwzględnił.

WSA uznał, że przewidziany w art. 26 ust. 4 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta 3-miesięczny termin do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania działalności gospodarczej jest terminem nieprzekraczalnym, niepodlegającym przedłużeniu. Zdaniem sądu zakaz posiadania akcji lub udziałów ponad dopuszczalny limit został ukształtowany przez ustawodawcę jako bezwzględny, sztywny, generalny i niedopuszczający żadnych odstępstw. Zakaz ten jest jednoznaczny, niewymagający dalszych interpretacji i wykładni. Konstruując ten zakaz, ustawodawca w żaden sposób go nie zawęził ani też nie ograniczył. Zabronione jest bowiem posiadanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną akcji i udziałów w kapitale zakładowym wszelkich spółek prawa handlowego.

Uzasadniając swoje twierdzenia, WSA powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego: wyrok TK z 23 czerwca 1999 r. (sygn akt K 30/98, OTK 1999, nr 5, poz. 101) oraz uchwałę SN z 7 czerwca 2001 r. (sygn. akt III CZP 29/01, OSNC 2001, nr 12, poz. 171). Wskazał, że obecnie obowiązujący zakaz zastąpił wyjątkowo nieostry i ocenny zapis z ustawy antykorupcyjnej z 5 czerwca 1992 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 1992 r. nr 56, poz. 274 z późn. zm.). Artykuł 1 ust. 2 tamej ustawy zabraniał bowiem w okresie zajmowania stanowisk posiadania w spółkach prawa handlowego kontrolnych udziałów lub pakietów akcji oraz podejmowania działalności gospodarczej, jeżeli pozostawałoby to w sprzeczności z obowiązkami tych osób albo mogło wywołać podejrzenie o ich stronniczość lub interesowność. Biorąc pod uwagę powyższe, WSA wskazał, że dla sprawy będącej przedmiotem postępowania kluczowe znaczenia miało ustalenie, czy skarżący Andrzej Bawłowicz w okresie pełnienia funkcji burmistrza Nowogrodu Bobrzańskiego posiadał w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 proc. akcji lub udziały przewyższające więcej niż 10 proc. kapitału zakładowego w każdej z tych spółek.

WSA zauważył również, że ustawa o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw w art. 3 ust. 1 pkt 3 rzeczywiście stanowi, że żaden z udziałowców grupy producentów rolnych nie może mieć więcej niż 20 proc. głosów na walnym zgromadzeniu lub zgromadzeniu wspólników. Jednak mimo wskazywanego ograniczenia sąd stanął na stanowisku, że skarżący nie wykorzystał odpowiednio danego mu czasu, aby zadośćuczynić wymogom art. 4 ust. 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Nie mają przy tym znaczenia podkreślane przez stronę skarżącą i jej pełnomocnika trudności związane ze zbyciem udziałów. Zdaniem sądu realizując bierne prawo wyborcze, Andrzej Bawłowicz miał świadomość ewentualnej wygranej, a co za tym idzie powinien wiedzieć, że przepisy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne być może będą go dotyczyć bezpośrednio, wobec czego już wcześniej powinien przygotować osobę spoza spółki do objęcia 10 proc. posiadanych udziałów.

Reasumując, WSA w Gorzowie Wielkopolskim zaznaczył, że bezwzględny oraz bezwarunkowy charakter zakazów ustanowionych w tej ustawie nie pozwala na czynienie od nich wyjątków. Dla ustawodawcy obojętne są okoliczności wskazane przez skarżących, zabrania bowiem samego posiadania udziałów poza określony limit, określając obiektywną i reglamentowaną przez art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne okoliczność samego posiadania udziału w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością.

NSA zmienia

W związku z oddaleniem obu skarg przez WSA pełnomocnik gminy Nowogród Bobrzański oraz pełnomocnik burmistrza złożyli skargi kasacyjne do NSA. Podtrzymali wszystkie wskazywane wcześniej zarzuty w przedmiocie wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim i zarządzenia zastępczego wojewody lubuskiego.

Rozpoznając skargę kasacyjną na rozprawie 16 maja 2013 r., NSA uchylił wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim oraz uchylił zarządzenie zastępcze wojewody lubuskiego z 25 lipca (nr NK-I.4102.2.2011.TDom) stwierdzające wygaśnięcie mandatu burmistrza Nowogrodu Bobrzańskiego Andrzeja Bawłowicza,

Sędzia sprawozdawca, podając ustnie motywy rozstrzygnięcia, podkreślił, że rozstrzygnięcie WSA w Gorzowie Wielkopolskim musiało zostać uchylone, skarżący bowiem dopełnił wszelkich możliwych czynności do zbycia praw majątkowych i skutecznie tego dokonał, a wojewoda wszczął postępowanie w sprawie dopiero po zbyciu udziałów. Sędzia podkreślił, że w każdej sprawie organ winien najpierw dokładnie ustalić stan faktyczny i w konsekwencji dokonać odpowiednich zważeń prawnych. NSA, kierując się konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa, nie dopatrzył się naruszenia ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniącej funkcje publiczne.

Należy podkreślić, że NSA w przedmiotowym wyroku - kierując się wykładnią zawartą m.in. w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego - przyjął inną niż dotychczasowa sądowoadministracyjną wykładnię obowiązującego prawa w tym zakresie. Również z tego powodu wyrok należy uznać za znamienny i ważny dla wszystkich. Wobec coraz częstszego uczestniczenia przedstawicieli lokalnego biznesu w publicznej działalności samorządu terytorialnego i ich kreatywnego wpływu na jego rozwój odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do przedstawionego problemu było jak najbardziej pożądane i oczekiwane.

@RY1@i02/2013/112/i02.2013.112.08800120a.101.gif@RY2@

Michał Zwolak Kancelaria Prawnicza Skibiński

Michał Zwolak

Kancelaria Prawnicza Skibiński

@RY1@i02/2013/112/i02.2013.112.08800120a.102.gif@RY2@

Jacek Miłaszewski Kancelaria Prawnicza Skibiński

Jacek Miłaszewski

Kancelaria Prawnicza Skibiński