Przegląd orzecznictwa NSA i WSA

Jak prawidłowo wspierać sportowców

Jeżeli gmina chce sponsorować nagrody za wyniki sportowe, wystarczy, że podejmie uchwałę. Ogólne przepisy ustawy o sporcie umożliwiają swobodę w kształtowaniu takich postanowień.

Rada Miejska Skoczowa ustanowiła nagrody i wyróżnienia za wysokie wyniki sportowe, zgodnie z art. 31 i art. 35 ust. 5 i 6 ustawy z 5 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U. z 2010 nr 127, poz. 857 z późn. zm.). Określiła w uchwale górne granice wysokości nagród pieniężnych różnicując je na indywidualne, zespołowe oraz nagrody rzeczowe. Wojewoda śląski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził jej nieważność. Wskazał, że wysokość nagród powinna zależeć od znaczenia danego sportu dla gminy, jak również osiągniętego wyniku i powinno to zostać określone precyzyjnie w uchwale. Zabrakło w niej jednak wysokości nagród i znaczenia danego sportu dla gminy. Nie było tam również odniesienia do zajętego w zawodach miejsca. Gmina Skoczów wniosła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił ją. Uznał, że skoro rada gminy określiła, że nagrodę może otrzymać zawodnik jednocześnie uprawiający dyscypliny i dziedziny sportu, w których działa określony polski związek sportu, a dodatkowo jest lub był w roku, za który przyznawana jest nagroda, mieszkańcem gminy albo członkiem stowarzyszenia kultury fizycznej lub klubu sportowego, których siedzibą jest Skoczów, to słuszne jest znaczenie danego sportu dla gminy. Wojewoda wniósł skargą kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją. Wyjaśnił, że celem ustawy o sporcie było wspieranie kultury fizycznej i ograniczenie reglamentacji prawnej sportu do minimum. Przykładem jest art. 31 ust. 3. Nie sprecyzowano w nim szczegółowo kryteriów, jakie powinny być zachowane przez jednostkę samorządu terytorialnego przy wypełnianiu delegacji ustawowej przepisu. Obowiązkiem gminy, która chce skorzystać z uprawnienia do ustanawiania i finansowania stypendiów sportowych, jest określenie w uchwale szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Nie przewidziano więc dodatkowych kryteriów, jakie powinny spełnić gminy, aby finansować takie nagrody. Uwzględnienie znaczenia danego sportu dla gminy mogło przybrać formę przyjętą w uchwale poprzez odwołanie się do dyscyplin uprawianych w klubach mających siedzibę w gminie czy uprawianych przez zawodników tam mieszkających. Także ustalenie wysokości nagród przy braku precyzyjnych uregulowań poprzez określenie maksymalnej wysokości nagrody do pewnej kwoty było prawidłowe.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1903/11

Podsumowanie

Prawidłowe rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały rady gminy powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, które jednoznacznie wskazuje, że uchwała pozostaje w sprzeczności z oznaczonym przepisem. Nie wystarczy podać, że dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża.

Nie ma mowy o autokontroli

Tylko sąd może stwierdzić nieważność uchwały rady gminy czy powiatu. Wówczas należy ją potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. A to nie to samo, co jej uchylenie przez organ, który ją podjął.

Prokurator Okręgowy w Siedlcach złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Korczew dotyczącą opłat za przyłącza do wodociągu miejskiego. W odpowiedzi gmina wskazała, że skarga jest zasadna. Poinformowała więc, że zaskarżona uchwała została wycofana. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie. Uznał, że wydanie uchwały o uchyleniu zakwestionowanej uchwały stanowiło uwzględnienie skargi w trybie autokontroli przewidzianej w art. 54 par. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 nr 153 poz. 1270 ze zm.), a zatem skarga stała się bezprzedmiotowa. Prokurator wniósł jednak skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie. Uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnił, że inne są skutki uchylenia uchwały przez organ samorządu terytorialnego od rozpoznania skargi przez sąd, który posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały albo stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od instytucji stwierdzenia niezgodności z prawem czy uchylenia uchwały ma konsekwencje prawne dla oceny bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego polega na tym, że akt ten jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku. Uchylenie uchwały ma zaś konsekwencje prawne z dniem jej uchylenia. Pozostawia jednak w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia jej wycofania.

NSA wskazał, że tylko sąd posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności aktu. Wówczas uchwałę tą należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Może to mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Dodatkowo warunkiem zastosowania autokontroli przez organ administracji publicznej jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, jak i wniosków.

Jeśli w tej sprawie prokurator wniósł skargę na uchwałę rady gminy, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości, to uchylenie jej przez organ gminy nie może być uznane za uwzględnienie skargi w trybie autokontroli.

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 228/13

Podsumowanie

Jeśli więc organ nie podziela niektórych zarzutów strony wnoszącej skargę lub też nie zamierza uwzględnić, ewentualnie nie ma do tego uprawnień w całości wniosków zawartych w skardze, to powinien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi.

Zwierzaki? Uwaga na uchwały

Rada gminy określa corocznie, do 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi. A także zasady zapobiegania bezdomności zwierząt. Jest to akt o charakterze wewnętrznym, a nie akt prawa miejscowego.

Wojewoda dolnośląski złożył do sądu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Głogowie w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Wskazał na dwie istotne kwestie. Po pierwsze, gmina postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Narusza to zaś art. 13 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), gdyż ustawodawca nie wprowadził obowiązku publikacji uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym nie zaliczył jej do kategorii aktów normatywnych zawierających przepisy powszechnie obowiązujące. Podjęty akt stanowi bowiem uchwałę programową.

Po drugie, rada uchwaliła "zmniejszenie populacji zwierząt bezdomnych poprzez umożliwienie bezpłatnego usypiania ślepych miotów właścicielom suk pod warunkiem natychmiastowej sterylizacji suk na koszt właściciela lub przy współudziale Gminy Miejskiej Głogów". Organ nadzoru zaznaczył, że koszty realizacji programu, zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003 r. nr 106, poz. 1002 z późn. zm.), ponosi gmina. Oznacza to, że rada nie jest władna ani do obciążania właścicieli zwierząt kosztami sterylizacji, ani też do zobowiązywania ich do partycypowania w tych kosztach.

Wojewódzki sąd administracyjny stwierdził nieważność uchwały. W myśl art. 11 ust. 1 u.s.g. zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom należy do zadań własnych gminy. Rada określa program opieki nad zwierzętami. Powinien on obejmować zagadnienia wymienione w ust. 2 art. 11a ustawy. W dokumencie rada musi podać kwotę środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. W całości ponosi je gmina.

Ponadto, w ocenie sądu, zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, albowiem nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotów, lecz ma charakter zadaniowy. Świadczy o tym już choćby sama redakcja poszczególnych paragrafów poprzez zawarcie takich sformułowań, jak: "Wykonawcami programu są:", "Zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom realizowane będzie przez:" Nie można bowiem z samego faktu podjęcia przez gminę uchwały wyprowadzić wniosku, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 686/12

Podsumowanie

Są dwie kategorie wad uchwał: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne. W drugim przypadku organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa nie określa jednak rodzaju naruszeń. W orzecznictwie przyjmuje się, że są to takie naruszenia, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

Wojewoda nadmiernie rygorystyczny

Radny zaraz po wyborze, powinien zrezygnować z funkcji członka zarządu klubu, który prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Wojewoda nie powinien jednak stwierdzać wygaśnięcia jego mandatu, jeżeli radny zrobił to po 6 dniach.

Radny został wybrany na prezesa miejskiego klubu sportowego. Po konsultacji z radcą prawnym złożył rezygnację. Wojewoda stwierdził jednak wygaśniecie jego mandatu, ponieważ przez 6 dni był członkiem zarządu klubu. Klub zaś prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy przekazanego w użyczenie. Udostępnia hotel, siłownię, saunę i korty tenisowe, uzyskuje dochody od sponsorów. Wojewoda stwierdził, że stanowi to naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Wskazał, że do wygaśnięcia mandatu wystarczy iż radny został wybrany na członka zarządu, podjął się realizacji obowiązku zarządzania przedsiębiorstwem i przystąpił do pełnienia tej funkcji. Radny złożył skargę.

Wojewódzki sąd administracyjny oddalił ją. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością. Stwierdzenie, że radny jest "zarządzającym działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego", nie wymaga udowodnienia, iż dana osoba podejmowała konkretne czynności wchodzące w zakres zarządzania. Wystarczy, że ma kompetencje do podejmowania wiążących decyzji w zakresie prowadzonej działalności. Radny wniósł skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok. Wskazał, że trafny jest zarzut naruszenia art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię. Prokonstytucyjna wykładnia tego przepisu wymaga ustalenia i rozważenia okoliczności dotyczących naruszenia zakazu z uwagi na cel jego wprowadzenia. A jest nim ograniczenie korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. Oznaczało to konieczność uwzględnienia, że skarżący bezpośrednio po wyborze na członka zarządu klubu w krótkim czasie zgłosił wątpliwości co do tego, czy jako radny może pełnić tę funkcję. A po wyjaśnieniu wątpliwości bezzwłocznie z niej zrezygnował. W takich okolicznościach sprawy stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności. NSA uznał zatem, że nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2818/12

Podsumowanie

Omawianym zakazem zajmował się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07. W związku z tym należy przyjąć, że automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych. To prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Wyroki opracowała Ewa Maria Radlińska