Patologia w urzędzie? Do drzwi zapuka niezapowiedziany kontroler. Sprawdzi dokumenty, wysłucha pracowników

Nieprawidłowości w funkcjonowaniu administracji nie są nowością. Kolejne ekipy dochodzące do władzy deklarują zahamowanie patologicznych sytuacji i zwiększenie transparentności działań urzędników i funkcjonowania urzędów. Pomóc w tym mają przepisy o kontroli w administracji rządowej, które przyznały premierowi możliwość skontrolowania wszystkich urzędów administracji rządowej. Nawet bez wcześniejszej zapowiedzi, co wzbudza duże kontrowersje.

- Ale ustawa jest skonstruowana dobrze - przekonuje posłanka Julia Pitera.

Darzyć państwo zaufaniem

Działanie sprawdzające mogą także zarządzić szefowie urzędów centralnych w podlegających im jednostkach i w ten sposób zbadać rzetelność wykonywanych zadań. W efekcie wprowadzenia nowych regulacji państwo ma funkcjonować sprawnie, a obywatele mają je darzyć zaufaniem.

Zgodnie z ustawą z 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 185, poz. 1092 z późn. zm.) w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości należy zbadać sytuację w urzędzie. Trzeba przede wszystkim ustalić ich zakres, przyczyny i skutki oraz znaleźć osoby, które są odpowiedzialne za taki stan. Celem takiej analizy jest także sformułowanie zaleceń zmierzających do usunięcia niedociągnięć.

- Ważne jest to, że kontrola jest sformalizowana. Są jej etapy i wiadomo, jak się kończą. Ustawa wyraźnie określa uprawnienia osób kontrolowanych i to pozwala na znajomość reguł przed rozpoczęciem działań. Taka regulacja ogranicza sytuacje, w których przyjeżdza kilku pracowników urzędu wojewódzkiego i tak naprawdę nie wiadomo, jakie podejmą działania, co napiszą w protokołach, w jaki sposób będzie można złożyć zastrzeżenia do tego, co ustalą - wyjaśnia dr Kazimierz Bandarzewski z Katedry Prawa Samorządu Terytorialnego Uniwersytetu Jagiellońskiego.

Kto kogo sprawdza

Prezes Rady Ministrów kontroluje organy lub jednostki administracji rządowej, a także jednostki im podległe lub przez nie nadzorowane.

Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów kontroluje instytucje gospodarki budżetowej przez niego utworzone oraz podmioty, które otrzymały dotację z części budżetu państwa, której dysponentem jest kancelaria premiera.

Minister, kierownik urzędu centralnego lub przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów kontroluje:

wpodległe mu, lub przez niego nadzorowane, organy i jednostki organizacyjne i podległe tym organom,

wpodmioty, które otrzymały środki budżetowe z części budżetu państwa, której jest dysponentem.

Wojewoda kontroluje:

worgany rządowej administracji zespolonej w województwie i jednostki podległe tym organom,

worgany samorządu terytorialnego,

wpodmioty, które otrzymały dotację z części budżetu państwa, której dysponentem jest wojewoda.

- Kontrolę wykonuje generalnie wojewoda, za pomocą pracowników urzędu wojewódzkiego. W tej sytuacji organ nadzoru jest też organem kontroli. To jest dobrze pomyślane, ponieważ w rękach tego samego organu jest kontrolowanie wykonywania zadań, i następnie nadzór - zauważa dr Kazimierz Bandarzewski.

Organy administracji zespolonej i niezespolonej sprawdzają podległe im lub przez nie nadzorowane organy i jednostki organizacyjne oraz jednostki podległe tym organom.

Zadanie samego premiera polega zaś na koordynowaniu samej kontroli, w tym zarządzanej przez inne organy administracji rządowej. Szef rządu może np. w szczególności zlecić kierownikowi jednostki sprawdzenie wykonywania zadań przez wskazane podmioty lub obszary działalności. Może też żądać przedstawiania informacji o wynikach kontroli, a także delegować swojego kontrolera do uczestniczenia w czynnościach.

Dokumenty na stół

Przed samą kontrolą trzeba opracować jej program. Następnie kierownik urzędu, który ją przeprowadza w danej jednostce, składa wniosek o udostępnienie przez nią dokumentów i materiałów dotyczących jej działalności. Same czynności sprawdzające przeprowadza pracownik jednostki kontrolującej (kontroler). Powinien on okazać: pisemne imienne upoważnienie do przeprowadzenia działań, legitymację służbową lub dokument tożsamości. Jeżeli w trakcie badania okaże się, że konieczne jest wydłużenie czasu trwania kontroli lub rozszerzenie jej zakresu, powinno to zostać zaznaczone na upoważnieniu do jej przeprowadzenia - tylko wówczas będzie zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 19 ustawy kontroler podlega wyłączeniu z udziału w sprawdzaniu z urzędu, jeżeli czynności, których miałby dokonać, mogłyby dotyczyć praw lub obowiązków jego lub osoby mu bliskiej. Nie może również brać udziału w kontroli, której przedmiot stanowią zadania należące wcześniej do jego obowiązków jako pracownika, przez rok od zakończenia ich wykonywania.

W przepisie tym chodzi o małżonka lub osobę pozostającą z kontrolerem faktycznie we wspólnym pożyciu, krewnego i powinowatego do drugiego stopnia albo osobę związaną z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli. Takie wyłączenie z możliwości dokonywania czynności trwa mimo ustania przyczyny. Osoba przeprowadzająca działania nie może również prowadzić czynności i podlega wyłączeniu, jeżeli zaistnieją uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności. Naruszenie tych zasad może mieć poważne konsekwencje. Rzutuje bowiem na legalność podejmowanych działań. Kontroler powinien więc cechować się obiektywizmem i badając rzetelność działalności urzędu, sam powinien być rzetelny. Dlatego przed rozpoczęciem czynności składa pisemne oświadczenie o braku lub istnieniu okoliczności uzasadniających jego wyłączenie z udziału w sprawdzaniu. O planowanej kontroli kierownik urzędu jest zawiadamiany.

Same czynności przeprowadzane mogą być zarówno w godzinach pracy urzędu, jak i po jego zamknięciu oraz w dniach wolnych od pracy. Jeżeli jednak sprawdzanie odbywa się w dniach wolnych lub poza godzinami pracy, potrzebna jest na to zgoda kierownika tej jednostki.

Zakres uprawnień

Kontroler w trakcie przeprowadzania kontroli ma prawo do:

wswobodnego poruszania się po terenie jednostki kontrolowanej,

wwglądu do dokumentów dotyczących działalności jednostki ,

wsporządzania kopii, odpisów lub wyciągów z dokumentów oraz zestawień lub obliczeń,

wprzetwarzania danych osobowych,

wżądania wyjaśnień związanych z zakresem kontroli.

Brak współpracy urzędników z kontrolerem może stanowić przesłankę odpowiedzialności dyscyplinarnej lub porządkowej. Nie można więc odmówić udostępnienia dokumentów, a tym bardziej utrudniać czynności. Oznacza to bowiem, że nie wywiązują się ze swoich obowiązków. Może się również zdarzyć, że do złożenia wyjaśnień zostaną wezwani byli pracownicy urzędu. Co do zasady nie mogą oni odmówić złożenia wyjaśnień. Przepisy przewidują jednak wyjątki. Mogą oni nie odpowiedzieć na pytania kontrolera, gdy dotyczą one faktów lub okoliczności, których ujawnienie mogłoby narazić byłego pracownika lub osobę bliską na odpowiedzialność karną lub majątkową.

Te wszystkie dowody wpływają ostatecznie na ocenę prawidłowego funkcjonowania urzędu i zawierane są w projekcie wystąpienia pokontrolnego. Dokument trafia do kierownika kontrolowanego urzędu. Może on wnieść zastrzeżenia. Od wystąpienia pokontrolnego nie przysługują juz jednak środki odwoławcze.

Nie znasz dnia ani godziny

Najwięcej kontrowersji wśród szefów urzędów wzbudza możliwość przeprowadzania kontroli bez wcześniejszego powiadomienia o niej.

- Są sytuacje, w których takie nagłe działania są niezbędne - mowi Julia Pitera.

Mogą one się zdarzyć, gdy zachodzi podejrzenie, że organ, w którym dochodzi do nieprawidłowości, przygotuje się do działań sprawdzających jego funkcjonowanie i ukryje dokumenty oraz materiały świadczące o jego nierzetelności.

Taka kontrola może być zarządzona zwłaszcza w razie potrzeby sprawdzenia informacji zawartych w skargach i wnioskach czy dokonania analizy dokumentów otrzymanych z jednostek kontrolowanych.

Urzędy powinny się też liczyć z tym, że jeśli określone zadanie z zakresu administracji rządowej jest nagłośnione jako źle realizowane, to istnieje duże prawdopodobieństwo, że kontroler wkroczy niezapowiedziany - tłumaczy dr Kazimierz Bandarzewski.

Standardy kontroli w administracji rządowej

Kontrolerzy kierują się zasadami uczciwości, rzetelności, niezależności, obiektywizmu, poufności i profesjonalnego osądu.

Postępowanie kontrolne oparte jest na zasadach:

- prawdy obiektywnej - bezstronne i uczciwe ustalanie i prezentowanie ustaleń kontroli i oceny wyników, zgodnie z najlepszą wiedzą i doświadczeniem; dokonywanie w toku kontroli ustaleń odzwierciedlających stan faktyczny i formułowanie ocen przy użyciu jasno zdefiniowanych kryteriów; - podmiotowości - w toku kontroli dokonywane są ustalenia dotyczące działalności jednostki objętej kontrolą;

- kontradyktoryjności: zapewnienie kierownikowi jednostki kontrolowanej możliwości aktywnego udziału w całej procedurze kontrolnej;

- pisemności: - zgromadzony w toku kontroli materiał dowodowy utrwala się w formie pisemnej lub elektronicznej.

Za nieprawidłowość należy uznać działanie lub zaniechanie, które z punktu widzenia kryteriów kontroli jest nielegalne, niegospodarne, niecelowe lub nierzetelne, a w przypadku kontroli wykonania zadań - nieskuteczne, niewydajne lub nieoszczędne.

Ustalenia kontroli, oceny i uwagi muszą opierać się na dowodach.

Planując rozwój zawodowy kontrolerów, uwzględnia się zagadnienia z etyki,

metodyki prowadzenia kontroli, rozpoznawania systemowych słabości obszarów

kontrolowanych, identyfikacji mechanizmów korupcjogennych, umiejętności

społecznych (komunikacja i współpraca w zespole) oraz narzędzi informatycznych.

Kierownik jednostki kontrolującej ma prawo żądania w każdym czasie informacji o stanie realizacji zaleceń pokontrolnych lub innych działaniach podjętych w wyniku sprawdzenia funkcjonowania urzędu.

Ewa Maria Radlińska

ewa.radlinska@infor.pl