Bez zapisu na nośniku nie ma informacji publicznej

Ustawa o dostępie do informacji publicznej (dalej ustawa o dostępie) nie ogranicza pojęcia informacji publicznej wyłącznie do treści dokumentów urzędowych, które już ze swojej definicji wiążą się z utrwaleniem informacji. Nie tylko więc dokumenty urzędowe mogą zawierać informacje publiczne, to znaczy być ich nośnikiem. Informacje o sprawach publicznych pojawiają się podczas licznych publicznych wystąpień przedstawicieli władz, posiedzeń ciał kolegialnych czy też - coraz częściej, wraz z rozwojem społeczeństwa informacyjnego - w postaci komunikatów przekazywanych lub publikowanych w formie elektronicznej. Aby jednak dana informacja była publiczną podlegającą udostępnieniu, musi zostać utrwalona na jakimkolwiek nośniku informacji. Musi być po prostu możliwa do odczytu i przekazania osobie trzeciej.

Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i podlega pewnym ograniczeniom, m.in. ze względu na ochronę informacji niejawnych czy też prywatność osoby fizycznej. Zasady dostępu do informacji publicznej nie mogą także naruszać innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do danych będących informacjami publicznymi. Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (w tym dysponujące majątkiem publicznym). W tym kontekście istotną kwestią jest ustalenie zakresu pojęcia informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Dotyczy to również formy, w jakiej informacja pojawiła się w ramach funkcjonowania danego podmiotu. Jeśli bowiem określona informacja nie została w żaden sposób utrwalona (na papierze, w formie pliku komputerowego, wiadomości e-mail, nagrania filmowego lub fonograficznego itd.), trudno wymagać, aby możliwe było jej udostępnienie komukolwiek.

Definicja mało precyzyjna

Ustawodawca nie wprowadził jednoznacznej definicji pojęcia informacji publicznej. Co prawda art. 6 ustawy o dostępie zawiera dość rozbudowane wyliczenie pewnych kategorii i rodzajów informacji, które podlegają udostępnieniu, niemniej katalog ten jest otwarty.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Ustawodawca nie precyzuje jednak, co należy rozumieć pod pojęciem "informacja o sprawach publicznych". Odnosząc się wprost do przepisów konstytucji, należy uznać, że chodzi tu o informacje o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także informacje o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, jak również innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z całą pewnością pojęcie informacji o sprawach publicznych może być rozumiane bardzo szeroko.

Skoro więc jest to pojęcie tak bardzo pojemne, że może być odnoszone w zasadzie do każdej informacji powstałej w związku z funkcjonowaniem danego organu władzy (czy też innego podmiotu wykonującego funkcje publiczne), muszą istnieć pewne funkcjonalne wymogi co do formy takiej informacji. Nie sposób bowiem uznać, aby wszelkie przejawy spostrzeżeń, przemyśleń czy zapatrywań przedstawicieli organów lub pracowników urzędów - choćby dotyczyły spraw publicznych - mogły stanowić informacje publiczne, jeśli nie zostały nigdzie zapisane.

Dokumenty urzędowe

Nie ulega wątpliwości, że informację publiczną podlegającą udostępnieniu stanowią dokumenty urzędowe. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie, zgodnie z którym udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć; dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.

Jedną z form udostępniania informacji publicznej jest umożliwienie zainteresowanym wglądu do dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 1997 r. nr 88, poz. 553 z późn. zm.) w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Dokumentem urzędowym będzie więc przykładowo każdy wyrok lub postanowienie sądu, orzeczenie organu administracji czy też inne pismo urzędowe.

Nie tylko w ludzkiej pamięci

Jak uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1177/12 (opubl. CBOSA), dopóki określona informacja istnieje tylko w pamięci przedstawiciela władzy publicznej i nie została utrwalona w jakiejkolwiek formie, tak aby można było w sposób niebudzący wątpliwości odczytać jej treść, dopóty informacja taka nie ma waloru informacji publicznej. Z wyroku tego wynika dość oczywisty - aczkolwiek dotychczas nie tak wyraźnie prezentowany - wniosek, zgodnie z którym informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie może być wyłącznie treść zapisana na jakimkolwiek nośniku informacji - niezależnie od formy tego zapisu, przy czym żadna osoba fizyczna - choćby sprawowała najwyższe funkcje państwowe - nie może być traktowana jako swoisty nośnik informacji.

Udostępnianie informacji publicznej w żadnym wypadku nie może sprowadzać się do składania zeznań przez funkcjonariuszy publicznych w celu ich spisania i przekazania na wniosek jakiegokolwiek podmiotu żądającego dostępu do informacji publicznej. Wypaczałoby to ideę powszechnego dostępu do informacji publicznych, która sprowadza się do stworzenia społeczeństwu możliwości wglądu w dokumentację działań władzy publicznej, nie zaś do inicjowania tych działań (takim celom służą inne instytucje prawne, jak choćby skargi i wnioski składane w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, innego typu petycje, odezwy czy inicjatywy społeczne). Nie jest więc uprawnione np. żądanie od organu przekazania informacji na temat treści rozmów przedstawicieli tego organu, czy to przeprowadzanych wewnętrznie (wewnątrz struktury urzędu) [Przykład 1], czy też z osobami trzecimi (w tym z przedstawicielami innych władz) [Przykład 2], jeśli przebiegu tych rozmów w żaden sposób nie zarejestrowano (np. w formie protokołu, stenogramu lub nagrania), jak też nie sporządzono żadnej notatki odnoszącej się do treści tych rozmów.

Warto zauważyć, że także przepisy unijne (zwłaszcza dyrektywa 2003/98) - odwołując się do bardzo szerokiej definicji dokumentu - kwestię istnienia informacji publicznej (nazywanej też informacją sektora publicznego) utożsamiają z jej zapisem na nośniku, niezależnie od charakteru tego nośnika.

Na dysku albo pendrivie

Jak już to zostało wskazane, informacja publiczna może istnieć w formie jakiegokolwiek zapisu. Nie jest konieczna forma pisemna czy w ogóle zapis na papierze. W grę wchodzić tu mogą wszelkiego typu nośniki magnetyczne, optyczne, elektroniczne, jak płyta CD/DVD, dysk twardy komputera, tzw. dysk zewnętrzny, karta pamięci, pendrive itd. Co więcej, trudno wymagać, aby jakiekolwiek przepisy wprost wskazywały każdy możliwy nośnik informacji. Wraz z postępem technicznym i społecznym pojawiać się będą coraz to nowsze i bardziej zaawansowane nośniki, a także sposoby zapisywania i odtwarzania informacji.

Niewątpliwie jednak informacja publiczna musi zostać zapisana na takim nośniku i w takiej formie, które umożliwiają jej odtworzenie. Możliwość odczytu ma przy tym istnieć w sposób obiektywny, tj. informacja powinna być możliwa do odtworzenia przez jakikolwiek podmiot, nie zaś przez podmiot wnioskujący bądź obowiązany do udzielenie informacji. Sytuacja, w której podmiot obowiązany do udostępnienia informacji dysponuje określonym nośnikiem, na którym informacja ta jest zapisana, jednak nie posiada odpowiednich środków technicznych do jej odtworzenia (np. z powodu braku odpowiedniego odtwarzacza bądź też braku odpowiedniego oprogramowania), nie oznacza, że nie posiada on tej informacji publicznej. W takiej sytuacji podmiot ten powinien podjąć działania w celu uzyskania możliwości odtworzenia informacji bądź konwersji zapisu (choćby zlecając to podmiotowi zewnętrznemu) na możliwy do odczytu albo też udostępnić wnioskodawcy informację w posiadanej przez siebie formie - o ile taki sposób udostępnienia informacji zgodny byłby z wnioskiem. [Przykład 3] Odrębną kwestią pozostaje przy tym problematyka ewentualnych kosztów udostępnienia danej informacji w formie wskazanej przez podmiot wnioskujący. W pewnych bowiem sytuacjach udostępnienie informacji może łączyć się z koniecznością pokrycia tych kosztów właśnie przez wnioskodawcę (art. 15 ustawy o dostępie).

Liczy się posiadanie

Warto podkreślić, że informacja publiczna może zostać udostępniona przez dany podmiot tylko i wyłącznie wtedy, gdy znajduje się w jego posiadaniu. Wynika to wprost z treści art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie.

Jak wskazał NSA w przywołanym już wyroku, informacja ma charakter informacji publicznej, jeśli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu. Co więcej, informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia. Udzielenie informacji publicznej nie może w szczególności polegać na odtwarzaniu sytuacji mających miejsce w przeszłości i nadawaniu im obecnie konkretnego znaczenia.

WAŻNE

Żadna osoba fizyczna - choćby sprawowała najwyższe funkcje państwowe - nie może być traktowana jako swoisty nośnik informacji

PRZYKŁAD 1

Wewnętrzne ustalenia pracowników urzędu

Pracownicy wydziału gospodarki komunalnej Urzędu Miasta B. mieli za zadanie opracować nowe wysokości stawek opłat czynszowych. W ramach prac organizowano spotkania wewnętrzne, podczas których zgłaszane były i omawiane określone propozycje poszczególnych urzędników. Z każdego ze spotkań sporządzano krótką notatkę, w której oznaczano miejsce i czas oraz uczestników spotkania, a także wskazywano, iż tematem spotkania było omówienie propozycji w zakresie nowych stawek opłat czynszowych. Jeden z mieszkańców wystąpił do burmistrza miasta B. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie, jakie wysokości nowych stawek opłat były proponowane przez poszczególnych pracowników urzędu, a w szczególności którzy urzędnicy proponowali stawki najwyższe.

Nie jest możliwe udzielenie wnioskodawcy żądanych przez niego informacji. Wiadomości takie nie zostały bowiem zapisane w jakiejkolwiek formie i nie mogą stanowić informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Możliwe jest jedynie udzielenie informacji w zakresie wynikającym z treści notatek urzędowych sporządzonych na okoliczność spotkań.

PRZYKŁAD 2

Rozmowy burmistrza ze starostą

Burmistrz miasta Z. spotkał się ze starostą powiatowym w Z. W komunikacie zamieszczonym na stronie internetowej Urzędu Miasta Z. poinformowano o spotkaniu, wskazując, że jego przedmiotem ma być omówienie bieżącej współpracy, zwłaszcza w zakresie wspólnej inwestycji celu publicznego. Po pewnym czasie zarówno do Urzędu Miasta w Z., jak i do Starostwa Powiatowego w Z. wpłynął wniosek tej samej osoby o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazania treści rozmów prowadzonych podczas przedmiotowego spotkania, w szczególności ze wskazaniem, czy przedmiotem rozmów były objęte wymienione przez wnioskodawcę zagadnienia.

Ponieważ treść rozmowy nie została utrwalona na jakimkolwiek nośniku informacji, nie jest możliwe dokładne odtworzenie przebiegu rozmowy. Zarówno burmistrz, jak i starosta nie mają obowiązku udzielania w trybie ustawy o dostępie informacji w zakresie żądanym przez wnioskodawcę. Możliwe jest jedynie udzielenie informacji w zakresie treści opublikowanego już komunikatu.

PRZYKŁAD 3

Utrudniony odczyt

Jan N. wystąpił do wójta gminy S. o udostępnienie w formie papierowej informacji publicznej w zakresie przebiegu spotkania wójta oraz przedstawicieli Urzędu Gminy S. z mieszkańcami, które zostało zarejestrowane w formie cyfrowego nagrania audiowizualnego. Na podstawie nagrania miał zostać sporządzony odpowiedni stenogram. Plik z nagraniem został przeniesiony na komputer. Niestety z uwagi na brak odpowiedniego oprogramowania nie jest możliwe odtworzenie pliku na jakimkolwiek komputerze należącym do urzędu.

W takiej sytuacji wójt nie jest uprawniony do twierdzenia, że nie posiada wnioskowanej informacji publicznej ze względu na brak możliwości odtworzenia nagrania z przebiegu spotkania. Może natomiast powiadomić pisemnie Jana N. o braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, że możliwe byłoby np. udostępnienie pliku w formie posiadanej przez urząd gminy.

Mariusz Rypina

adwokat, Izba Adwokacka w Warszawie

Podstawa prawna

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Ustawa z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2011 r. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Dyrektywa 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (Dz. Urz. UE L 345).