Tajne oświadczenia majątkowe nie sprzyjają walce z korupcją

O jawności oświadczeń majątkowych urzędników państwowych dyskusje toczą się od lat.

- Najlepszym narzędziem do walki z taką korupcją jest jawność oświadczeń majątkowych urzędników, ale nie może być ona wirtualna - wskazuje posłanka Julia Pitera.

- Oświadczenia majątkowe urzędników w takim zakresie, jak to zostało uregulowane w ustawach, są informacją publiczną - dodaje dr Wojciech Rafał Wiewiórowski, generalny inspektor ochrony danych osobowych.

W ustawach uregulowano jawność majątkową urzędników niespójnie. Ustawy samorządowe określają transparentność dochodów urzędników samorządowych, ale już osoby obejmujące najważniejsze stanowiska w państwie ukrywają swój majątek przed opinią publiczną. Nie muszą także informować o źródłach dochodów.

- Jeżeli normuje się jakieś rozwiązanie, powinno ono być dla wszystkich równe i jednakowe. Po to, aby system był czytelniejszy, a także, żeby kontrola była łatwiejsza - wskazuje Julia Pitera.

Natomiast prof. Marek Chmaj z Wyższej Szkoły Psychologii Społecznej nie uważa, że oświadczenia majątkowe administracji rządowej muszą być jawne. Jego zdaniem jest to najlepsza informacja dla włamywaczy i porywaczy. - Jeżeli już zmuszamy urzędników do składania oświadczeń, to niech one będą składane szefowi urzędu czy odpowiedniej komórce w ramach tego urzędu albo zwierzchnikowi szczebla wyższego - przekonuje profesor.

Bez dostepu

Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 z poźn. zm.), wskazuje na dużą grupę urzędników, których oświadczenia majątkowe nie są upubliczniane bez ich zgody.

Zgodnie z nią zobowiązane do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym są osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe oraz sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, a także:

- pracownicy urzędów państwowych, w tym członkowie korpusu służby cywilnej zajmujący stanowiska kierownicze: dyrektora generalnego, dyrektora departamentu i jego zastępcy oraz naczelnika wydziału - w urzędach naczelnych i centralnych organów państwowych, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego, dyrektora wydziału i jego zastępcy oraz głównego księgowego - w urzędach terenowych organów rządowej administracji ogólnej, kierownika urzędu i jego zastępcy - w urzędach terenowych organów rządowej administracji specjalnej,

- pracownicy urzędów państwowych, w tym członkowie korpusu służby cywilnej,

- inni członkowie korpusu służby cywilnej zatrudnieni w urzędzie obsługującym ministra finansów,

- dyrektor generalny Najwyższej Izby Kontroli oraz pracownicy NIK nadzorujący lub wykonujący czynności kontrolne,

- prezes i wiceprezes oraz starsi radcy i radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa,

- przewodniczący i zastępcy przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego,

- pracownicy regionalnych izb obrachunkowych zajmujący stanowiska: prezesa, członka kolegium, naczelnika wydziału oraz inspektora do spraw kontroli,

- pracownicy samorządowych kolegiów odwoławczych zajmujący stanowiska: przewodniczącego, jego zastępcy oraz etatowego członka kolegium,

- pracownicy banków państwowych zajmujących stanowiska: prezesa, wiceprezesa, członka zarządu oraz skarbnika,

- pracownicy przedsiębiorstw państwowych zajmujący stanowiska: dyrektora przedsiębiorstwa, jego zastępcy oraz głównego księgowego,

- pracownicy jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz spółek, w których udział SP przekracza 50 proc. kapitału zakładowego lub 50 proc. liczby akcji, zajmujący stanowiska: prezesa, wiceprezesa i członka zarządu,

- pracownicy agencji państwowych zajmujący stanowiska: prezesa, wiceprezesa, dyrektora zespołu, dyrektora oddziału terenowego i jego zastępcy - lub stanowiska równorzędne,

- inne osoby pełniące funkcje publiczne - zgodnie z postanowieniami ustaw.

Oświadczenie te dotyczą majątku odrębnego oraz objętego małżeńską wspólnością majątkową. Powinny one zawierać przede wszystkim informacje o posiadanych zasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach prawa handlowego, a ponadto o nabytym przez tę osobę albo jej małżonka od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu. Oświadczenie powinno również zawierać dane dotyczące prowadzenia działalności gospodarczej oraz pełnienia funkcji w spółkach lub spółdzielniach.

Zgodnie z tymi przepisami informacje te stanowią tajemnicę służbową prawnie chronioną i podlegają ochronie przewidzianej dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", chyba że osoba, która złożyła oświadczenie, wyraziła zgodę na ich ujawnienie.

- To się jednak nie zdarza. Tylko rząd na wyraźne polecenie premiera upublicznił oświadczenia majątkowe. Były jednak opory wśród podsekretarzy stanu - wskazuje Julia Pitera.

Jej zdaniem problem tkwi nie tylko w jawności oświadczeń, ale i w informacjach, jakie urzędnicy zobowiązani są wyjawić.

- Obecnie nawet jeżeli oświadczenia majątkowe byłyby jawne, to i tak nie dawałyby żadnej wiedzy. Nie ma w nich bowiem rubryki dochodów rocznych oraz źródeł ich pochodzenia - zauważa Julia Pitera.

- To trzeba ujednolicić. Może to być bowiem uważane za źródło nierówności - przyznaje prof. Chmaj.

- Jeżeli bowiem będzie musiał wykazać źródła swoich dochodów, to wtedy tak naprawdę będzie można walczyć z korupcją oraz konfliktem interesów i wskazać, dla kogo praca na stanowisku urzędniczym jest właściwie dodatkiem do dochodów - dodaje posłanka Pitera.

- Ten argument opiera się na założeniu, że najlepszą kontrolą walki z korupcją jest kontrola społeczna. A mamy przecież także kontrolę policji i innych służb. Jeżeli oświadczenie zostało złożone, to choć nie jest ujawnione, można je w każdej chwili zweryfikować - uważa prof. Chmaj. I dodaje, że transparentność życia publicznego nie powinna prowadzić do absurdu.

Najważniejsi w kraju

Prezydent, marszałek Sejmu i Senatu, prezes Rady Ministrów, szef kancelarii: prezydenta, Sejmu, Senatu, a także: prezes Trybunału Konstytucyjnego, prezes Najwyższej Izby Kontroli, rzecznik praw obywatelskich, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezes Narodowego Nanku Polskiego, przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, główny inspektor pracy, prezes polskiej akademii nauk, kierownik Krajowego Biura Wyborczego oraz rzecznik ubezpieczonych składają oświadczenie majątkowe pierwszemu prezesowi Sądu Najwyższego. Ten dokonuje analizy zawartych w dokumencie informacji. Sam zaś składa oświadczenie prezydentowi, który bada jego dokumenty.

Te osoby, do których dokumenty z informacjami o dochodach i majątku urzędników trafiają, mają obowiązek poddać je analizie. W tym celu mogą więc porównać treść analizowanego oświadczenia z treścią wcześniej złożonych oświadczeń. W efekcie można wyciągnąć wnioski, czy dana osoba w danym roku zarobiła kwotę pieniędzy, która jest uzasadniona wysokością jej wynagrodzenia na określonym stanowisku.

Kontrolą rzetelności i prawdziwości oświadczeń zajmuje się Centralne Biuro Antykorupcyjne. Może przy tym korzystać m.in. z przetwarzanych przez banki informacji stanowiących tajemnicę bankową.

Służbowe konsekwencje

Niezłożenie oświadczenia majątkowego przez wysokiej rangi urzędnika, albo podanie w nim nieprawdy powoduje odpowiedzialność służbową. Zgodnie z art. 14 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, kto będąc obowiązany do złożenia oświadczenia, podaje w nim nieprawdę, podlega karze pozbawienia wolności do lat 5. W wypadku mniejszej wagi urzędnik może zostać ukarany grzywną, karą ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku.

Na szczeblu samorządowym takiego dylematu nie ma.

Przykład z dołu

Ujawniają swoje majątki: radny, wójt, zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta. Podobnie jest w powiecie i województwie.

Zgodnie z art. 24 h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oświadczenie majątkowe urzędników zawierają informacje o:

wzasobach pieniężnych, nieruchomościach, udziałach i akcjach w spółkach handlowych oraz o nabyciu od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub od komunalnej osoby prawnej mienia, które podlegało zbyciu w drodze przetargu, a także dane o prowadzeniu działalności gospodarczej oraz dotyczące zajmowania stanowisk w spółkach handlowych,

wdochodach osiąganych z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej lub zajęć, z podaniem kwot uzyskiwanych z każdego tytułu,

wmieniu ruchomym o wartości powyżej 10 tys. zł,

wzobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10 tys. zł, w tym zaciągniętych kredytach i pożyczkach oraz warunkach, na jakich zostały udzielone.

Samorządowcy muszą określić w nim przynależność poszczególnych składników majątkowych, dochodów i zobowiązań do majątku odrębnego i majątku objętego małżeńską wspólnością majątkową.

Oświadczenie majątkowe wraz z kopią zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym (PIT) za rok poprzedni składają:

- radny - przewodniczącemu rady gminy,

- wójt, przewodniczący rady gminy - wojewodzie,

- zastępca wójta, sekretarz gminy, skarbnik gminy, kierownik jednostki organizacyjnej gminy, osoba zarządzająca i członek organu zarządzającego gminną osobą prawną oraz osoba wydająca decyzje administracyjne w imieniu wójta - wójtowi.

Analizy danych zawartych w oświadczeniu dokonują osoby, którym je złożono. Ponadto przekazują egzemplarz urzędowi skarbowemu. Ten również bada te informacje. W przypadku podejrzenia, że osoba składająca oświadczenie majątkowe podała w nim nieprawdę lub ją zataiła, podmiot dokonujący analizy występuje do dyrektora urzędu kontroli skarbowej z wnioskiem o kontrolę oświadczenia.

Na podstawie art. 24 i ustawy o samorządzie gminnym informacje zawarte w oświadczeniu majątkowym są jawne, z wyłączeniem informacji o adresie zamieszkania składającego oświadczenie oraz o miejscu położenia nieruchomości.

- Wyłączenie jawności dotyczy jedynie adresu zamieszkania składającego oświadczenie oraz miejsca położenia należących do niego nieruchomości. Natomiast generalnie pozostałe informacje powinny być udostępniane - wskazuje dr Wojciech Rafał Wiewiórowski.

Jawne informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych są udostępniane w biuletynie informacji publicznej.

- Jednak część osób zmuszanych do składania oświadczeń majątkowych stara się wprowadzić rozdzielność majątkową i przenieść część majątku na małżonka czy dzieci po to, aby nie obnosić się przed opinią publiczną ze zbytnim bogactwem - zauważa prof. Chmaj.

Niezłożenie oświadczenia majątkowego w terminie powoduje utratę wynagrodzenia za okres od dnia, w którym powinno być złożone, do dnia złożenia. Podanie zaś nieprawdy lub jej zatajenie powoduje odpowiedzialność karną. Za to urzędnikowi może grozić nawet do 3 lat pozbawienia wolności zgodnie z art. 233 kodeksu karnego.

Posłowie i CBA

Do złożenia i zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej oświadczeń majatkowych zobowiązani są również:

- szefowie Centralnego Biura Antykorupcyjnego,

- senatorowie i posłowie,

- Poselskie dochody opinia publiczna może analizować. Tu wszytsko jest jawne. Wiadome jest więc, kto ma jakie pieniądze np. z wynajmu mieszkania - wskazuje Julia Pitera.

Parlamentarzyści składają oświadczenia majątkowe zgodnie z art. 35 ustawy z 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (t.j. Dz.U. z 2011 r. nr 7, poz. 29).

Warto wskazać, że regulacje dotyczące samych funkcjonariuszy CBA w zakresie składanych oświadczeń majatkowych (które nie są jawne) są bardzo rygorystyczne. Zgodnie z art. 64 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym za niezłożenie w terminie oświadczenia majątkowego funkcjonariusza zwalnia się ze służby.

Tylko informacja o majątku szefa CBA i jego zastępców jest jawna. Oświadczenia te są zamieszczane nawet bez ich zgody na stronach podmiotowych Biuletynu Informacji Publicznej CBA, z wyłączeniem danych dotyczących daty i miejsca urodzenia, numeru PESEL, miejsca zamieszkania i położenia wskazanych w oświadczeniu nieruchomości.

Ewa Maria Radlińska

ewa.radlinska@infor.pl

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/006/i02.2013.006.08800060a.803.jpg@RY2@

dr Karolina Wojciechowska, z Katedry Prawa i Postępowania Administracyjnego Uniwersytetu Warszawskiego, adwokat prowadząca własną kancelarię w Warszawie

Podawanie nieprawdy w oświadczeniu majątkowym jest przestępstwem. Nie tylko podważa wiarygodność urzędnika, lecz eliminuje go jako osobę godną pełnienia powierzonej mu funkcji publicznej.

Celem regulacji dotyczących ujawniania oświadczeń majątkowych w ustawach samorządowych i w ustawie antykorupcyjnej jest przeciwdziałanie korupcji.

Można jednak odnieść wrażenie, że unormowania te nie są skuteczne. Świadczyć może o tym chociażby przewidziany w ustawie antykorupcyjnej zapętlony mechanizm kontroli zewnętrznej, którą sprawuje Centralne Biuro Antykorupcyjne. W praktyce bowiem CBA kontroluje oświadczenia posłów, a działalność szefa CBA podlega kontroli Sejmu. Mnożenie unormowań prawnych i organów kontroli w ogóle nie wydaje się być najlepszym wyjściem z sytuacji. Również organ kontroli jest narażony na korupcję. O ile unormowanie kwestii oświadczeń majątkowych w ustawach samorządowych jest spójne (są one jawne), to w ustawie antykorupcyjnej tej spójności brakuje. Przewidziano w niej jako zasadę, że informacje zawarte w oświadczeniu o stanie majątkowym stanowią tajemnicę prawnie chronioną, jednocześnie ustanawiając od niej wyjątki. Są nimi: zgoda osoby, która złożyła oświadczenie na jego ujawnienie, a także ujawnienie oświadczenia przez osobę uprawnioną do jego odebrania w szczególnie uzasadnionym przypadku. Taka konstrukcja nie tylko odbija się na jakości regulacji, lecz także wydaje się być nieuzasadniona. To co publiczne musi być jawne, musi, bo inaczej nie jest publiczne. Jeżeli osoba sprawująca funkcje publiczne - jako uzasadnienie odmowy ujawniania oświadczeń majątkowych - powołuje się na ochronę swojej prywatności, to mamy do czynienia z parodią sfery publicznej.

OPINIA EKSPERTA

@RY1@i02/2013/006/i02.2013.006.08800060a.804.jpg@RY2@

Magdalena Krawczyk, prawnik

Centralne Biuro Antykorupcyjne zostało powołane jako służba specjalna wymierzona przeciwko korupcji w życiu publicznym. Jest centralnym urzędem administracji rządowej, nadzorowanym bezpośrednio przez prezesa rady Ministrów. Charakter prawny instytucji pozwala na skojarzenie tego organu przede wszystkim z działalnością struktur rządowych. Kompetencje biura pozwalają na daleko idącą kontrolę działalności administracji rządowej. Przegląd aktywności urzędników sprowadza się przede wszystkim do badania prawidłowości realizacji procedur decyzyjnych, a także treści składanych przez nich oświadczeń majątkowych. CBA posiada możliwość kontroli prawdziwości i prawidłowości takich oświadczeń oraz oświadczeń o prowadzeniu działalności gospodarczej. Szczegółowo kontrolowane są również procesy podejmowania i realizacji decyzji, zwłaszcza odnoszących się do prywatyzacji, komercjalizacji, udzielania wsparcia finansowego ze środków publicznych, czy też kwestii związanych z prawem zamówień publicznych. Organy administracji rządowej są ustawowo zobowiązane do współpracy ze służbą kontrolującą, co oznacza nie tylko zakaz utrudniania kontroli, ale także obowiązek dostarczenia wszystkich potrzebnych informacji i materiałów. Jeśli zostaną stwierdzone nieprawidłowości, CBA może skierować wniosek o odwołanie urzędnika ze stanowiska lub wszczęcie przeciw niemu postępowania dyscyplinarnego. Możliwe jest również wystąpienie do Najwyższej Izby Kontroli o przeprowadzenie kontroli w szerszym zakresie. W przypadku ujawnienia czynów, za które ustawowo przewidziana jest odpowiedzialność dyscyplinarna lub karna, jak i podania niezgodnego z prawdą bądź niepełnego oświadczenia o stanie majątkowym przez urzędnika, CBA zawiadamia właściwe organy.