Plan przestrzenny musi być zgodny z przeznaczeniem określonym w studium

Sygn. akt II OSK 3369/14

z 13 kwietnia 2016 r.

Sprawa dotyczyła jednej z gmin w województwie małopolskim. Skierował ją do sądu administracyjnego właściciel posesji, która graniczyła z terenem przeznaczonym początkowo (zgodnie ze studium z 1999 r.) pod osadnictwo, tj. różne formy mieszkalnictwa, usług i rzemiosła. Konkretnie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. teren ten został zakwalifikowany jako osadniczy ze wskazaniem do rozwoju mieszkalnictwa, usług i rzemiosła (budownictwo mieszkaniowe z usługami podstawowymi w budynkach do dwóch kondygnacji, nadziemnych bryłach nawiązujących do architektury tego regionu, nie więcej niż 0,60 m nad poziomem terenu). Po zmianie dokonanej w planie zagospodarowania tereny te miały mieć (zgodnie z uchwałą rady gminy z 2014 r.) przeznaczenie komercyjne.

Właściciel posesji utrzymywał, że modyfikacje planu i zmiana przeznaczenia terenu z mieszkaniowego na komercyjny naruszyły w sposób istotny jego interesy i miały wpływ na korzystanie z prawa własności. Zwrócił się o unieważnienie uchwały rady gminy ze względu na brak spójności między studium a uchwałą rady gminy, gdyż jego zdaniem wprowadzone zmiany stanowią naruszenie trybu sporządzania planu. Rada gminy zaznaczyła, że w przyjętym wcześniej studium uwarunkowań tereny te są oznaczone jako obszary intensywnego rozwoju różnych form mieszkalnictwa oraz koncentracji usług i rzemiosła, zatem zmiana planu wprowadzona uchwałą jest - w jej ocenie - zgodna z ustaleniami obowiązującego studium. Ponadto w ocenie rady skarga nie powinna być rozpatrywana, gdyż skarżący nie ma interesu prawnego w tej sprawie.

Badając interes prawny skarżącego, wojewódzki sąd administracyjny zaznaczył, że jest to współwłaściciel działki sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą zmianą planu. Ustalenia uchwały wpływają na jego sytuację prawną jako właściciela nieruchomości, gdyż wskazują na konkretne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności w przypadku komercyjnego zagospodarowania sąsiedniej działki znajdującej się w bliskiej odległości od budynku mieszkalnego skarżącego. Zatem w ocenie sądu skarżący miał legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.; dalej: u.p.z.p.).

Jak zaznaczył WSA, z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek zachowania zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Według art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego zawierający części tekstową i graficzną zgodnie z zapisami studium. Rada gminy uchwala zaś plan po uprzednim stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Rozstrzyga też o sposobie realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury, które należą do zadań własnych gminy. Naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Z przepisów wynika, że ustalenia studium są wiążące przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Zatem niezgodność planu miejscowego z ustaleniami studium oznacza naruszenie zasad sporządzenia planu. W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż nie jest ono aktem prawa miejscowego, to określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu planu zagospodarowania. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju tylko wówczas, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zostały pod taką zabudowę przewidziane. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium i nie może prowadzić do całkowitej zmiany kierunków zagospodarowania objętych studium. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane. W przypadku gminy Ł. - jak uznał WSA (wyrok WSA w Krakowie z 7 października 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1089/14) - zarzuty skargi dotyczące niezgodności postanowień planu ze studium są trafne.

W zmianie planu tereny te zakwalifikowano jako tereny usług komercyjnych służących zaspokajaniu potrzeb ludności. Wymieniono m.in. usługi związane z obsługą komunikacji z wyłączeniem stacji paliw, bazą transportową, usługami budowlanymi, biurowymi oraz usługami handlowymi (z wyjątkiem sklepów o powierzchni ponad 2000 mkw.). Zdaniem WSA definicja usług komercyjnych jest zbyt ogólna i nieprecyzyjna; wymienia jedynie przykładowe usługi. W ocenie WSA podstawowe przeznaczenie działki określone w planie jako komercyjne nie odpowiada wskazanemu w studium przeznaczeniu do rozwoju mieszkalnictwa, usług i rzemiosła. Zdaniem sądu taka modyfikacja nie była dopuszczalna. Nie jest to jedynie doprecyzowanie warunków określonych w studium, lecz jego istotna zmiana. Zbyt ogólnie określono przeznaczenie terenu, co zdaniem sądu stwarza groźbę dowolnej aktywności w terenie. Dlatego też WSA uchylił uchwałę rady gminy w tej części.

To w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. I chociaż nie jest ono aktem prawa miejscowego, to określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu planu zagospodarowania - uznał Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną rady gminy w tej sprawie. ©?

@RY1@i02/2016/090/i02.2016.090.08800080b.802.jpg@RY2@

Linia orzecznicza

Oprac. Elżbieta Dominik