Ustawa z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej

(Dz.U. nr 227, poz. 1505 z późn. zm.). Przypisy publikujemy na końcu

Rozdział I

Przepisy ogólne

● Artykuł 1 ustawy o służbie cywilnej określa cel regulacji oraz jej zakres. W odniesieniu do celu powtarza on art. 153 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, iż korpus służby cywilnej tworzy się w urzędach administracji rządowej w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa. Idea wyodrębnienia służby cywilnej jako osobnej instytucji prawa ma swój głęboki historyczny rodowód, a wychodzi w istocie z założenia, iż służba ta ma stanowić gwarancję profesjonalnego i lojalnego obsługiwania zmieniających się politycznych ekip rządowych przez urzędników administracji publicznej oraz przygotować ich do działania także w warunkach napięć politycznych¹. O ile bowiem zadaniem polityków w rządzie jest wyznaczanie kierunku, określanie zadań oraz dokonywanie kontroli o charakterze programowym, decydowanie i doradzanie w sprawach strategicznych, o tyle zadania urzędników są związane ze sferą wykonawczą, tj. wdrażaniem polityki i zarządzaniem strukturami wykonawczymi. Stanowią oni także "pamięć systemową" niezbędną do zachowania ciągłości działania administracji państwowej². Konstytucyjne umocowanie służby cywilnej - jeśli chodzi w szczególności o zasady dostępu do tej służby oraz jej cel i zasady funkcjonowania - nie stanowi novum w praktyce państw europejskich. Konstytucje takich państw jak m.in. Włochy, Belgia, Luksemburg, Grecja, Portugalia, Dania, Niemcy, Szwecja i Hiszpania zawierają uregulowanie dotyczące służby cywilnej³. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego w myśl art. 153 konstytucji służba cywilna musi być zasadniczym trzonem całej administracji rządowej, a jej instytucjonalną ochronę należy postrzegać jako wartość konstytucyjną. Uczestnicząc w wykonywaniu zadań państwa, służba cywilna staje się elementem dobra wspólnego, któremu służyć ma samo państwo, czy szerzej - wszelka władza publiczna⁴. Umocowanie tej problematyki na poziomie ustawy zasadniczej ustanawia więc dla ustawodawcy zwykłego istotne ograniczenia, jeśli chodzi o swobodę zarówno w zakresie decyzji, czy tworzyć szczególne unormowania dla prawno-systemowej organizacji wykonywania zadań państwa, jak i ich treści. Bowiem jeżeli celem korpusu służby cywilnej jest wykonywanie zadań państwa, to zakłada się konieczność przyjęcia szczególnych standardów jego funkcjonowania i organizacji, bardziej rygorystycznych niż ma to miejsce w sektorze prywatnym z uwagi na konieczność zapewnienia administracji rządowej nieangażujących się w partyjną politykę, wysoko kwalifikowanych i ustabilizowanych na swoich pozycjach zawodowych kadr, które gwarantują ciągłość i przewidywalność działania aparatu państwowego⁵.

● Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego członkowie korpusu służby cywilnej powinni wykonywać swoje zadania m.in. zawodowo. Oznacza to przede wszystkim, że powinni posiadać odpowiednie kwalifikacje i przygotowanie zawodowe weryfikowane zarówno przed przyjęciem do służby, jak i w trakcie realizacji przez nich zadań na etapie późniejszym. Kwalifikacje te oceniane są nie generalnie, ale w odniesieniu do konkretnego stanowiska w służbie cywilnej, na którym praca ma być wykonywana. Zatrudnienie w służbie cywilnej nie powinno być także zajęciem jedynie przejściowym, ale stałym źródłem utrzymania oraz miejscem pracy zapewniającym możliwość realizacji kariery zawodowej oraz stałego podnoszenia kwalifikacji w jej trakcie⁶. Instrumentem prawnym zapewniającym osiągnięcie odpowiedniego poziomu zawodowości wykonywania zadań państwa przez korpus jest ustanowienie odpowiedniej, przejrzystej i otwartej procedury naboru do służby cywilnej dla kandydatów legitymujących się odpowiednim wykształceniem i kompetencjami do pracy na oferowanym stanowisku, systemu ocen i awansu urzędniczego oraz procesu szkolenia i jasno wytyczonej ścieżki kariery zawodowej⁷. Sposobem na przejrzysty i konkurencyjny nabór jest zwykle postępowanie konkursowe⁸. Zawód urzędnika wykonywany jest w ramach szczególnej, zhierarchizowanej struktury urzędów, dla których zasadą jest obowiązek wykonywania poleceń służbowych przełożonych przez funkcjonariusza. Zatem w pojęciu zawodowości mieści się również szczególny charakter związków między organami administracji rządowej i kierownikami urzędów a podlegającymi im członkami korpusu służby cywilnej, rozumianymi jako stały i stabilny element struktury administracyjnej przyporządkowany funkcjonalnie tym organom⁹. Członek korpusu służby cywilnej w ramach zasady profesjonalizmu powinien również wykazać się postawą przejawiającą się w traktowaniu swoich działań jako spełnienia powinności na rzecz społeczeństwa, państwa i interesu publicznego oraz gotowości do przedłożenia w pewnych sytuacjach potrzeb służby i urzędu ponad interesy osobiste. Urzędnik nie ogranicza się bowiem do wykonywania swojej pracy przez czas ściśle określony, ale oddaje swój czas i całą swoją osobę do dyspozycji państwa. W miarę potrzeby państwo może żądać więc od niego pracy w każdym czasie. W rezultacie płaca urzędnika ma obok charakteru wynagrodzenia także walor uposażenia zapewniającego utrzymanie urzędnika i jego rodziny¹⁰. Stąd też nazwa "służba" jest w odniesieniu do stosunku prawnego łączącego członka korpusu z jego pracodawcą ze wszech miar uzasadniona. W konsekwencji instrumentem realizacji zasady zawodowości jest także ochrona trwałości stosunku pracy, która sprzyja wykorzystaniu doświadczenia zawodowego urzędników państwowych posiadających odpowiednie kwalifikacje i kompetencje określone w ustawie. Ostatecznym celem stabilności zatrudnienia w służbie publicznej jest zagwarantowanie obywatelom prawa do dobrej administracji¹¹.

● Rzetelność w wykonywaniu zadań państwa obejmuje zgodność między faktami a ich przedstawianiem i opisywaniem. Jest to więc uczciwość w prezentowaniu propozycji rozwiązywania pojawiających się problemów i zagadnień, wskazywania na alternatywne drogi postępowania i informowania o możliwych konsekwencjach zgodnie ze swoją najlepszą wiedzą i w sposób wolny od subiektywnych ocen. Pojęcie rzetelności wykracza jednak poza samą kategorię uczciwości, mieści w sobie także sprawne, terminowe i ekonomiczne działanie oraz racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi¹². Zasada ta jest uszczegółowiona przede wszystkim w rozdziale określającym obowiązki członka służby cywilnej¹³. Rzetelność to pojęcie bliższe sferze etyki urzędniczej niż prawu¹⁴.

● Bezstronność należy tłumaczyć jako niezależność członka korpusu od wszelkich czynników zewnętrznych i pozamerytorycznych, w szczególności osobistych i ekonomicznych. Pozostająca na styku z obywatelem trwała tkanka władzy wykonawczej w postaci urzędów administracji rządowej musi kierować się właściwie pojętym interesem wspólnym, publicznym i ogólnym, nadrzędnym wobec interesów partykularnych i szczegółowych¹⁵. Szczegółowe regulacje i obowiązki w tym zakresie w stosunku do członków korpusu wprowadza sama ustawa o służbie cywilnej (art. 78-80 ustawy), ale przede wszystkim tzw. ustawa antykorupcyjna - patrz przypis¹⁶, ustanawiająca zakazy i ograniczenia dotyczące udziału w podmiotach gospodarczych, prowadzenia działalności gospodarczej przez członków korpusu oraz posiadania udziałów lub akcji w spółkach prawa handlowego. Wprowadza także obowiązek złożenia oświadczenia majątkowego m.in. przez urzędników służby cywilnej oraz innych członków korpusu zajmujących stanowiska równorzędne pod względem płacowym co najmniej ze stanowiskiem naczelnika wydziału. Ograniczenia te mają na celu instytucjonalne zapewnienie gwarancji bezstronności poprzez unikanie sytuacji powodujących, nawet potencjalnie, konflikt interesów między wykonywaniem zadań państwa a ewentualną zewnętrzną aktywnością zawodową lub zarobkową członka korpusu.

● Zgodnie ze stanowiskiem doktryny, jak również Trybunału Konstytucyjnego integralnym składnikiem pojęcia bezstronności jest apolityczność, oznaczająca nie brak poglądów politycznych, ale ich niemanifestowanie w pracy zawodowej¹⁷. Zagadnienie neutralności politycznej urzędników zawiera się w dwóch aspektach: w aspekcie wdrażania polityki rządu przez administrację oraz równego traktowania wszystkich obywateli przez administrację. Z punktu widzenia wdrażania polityki rządu urzędnicy są zobowiązani do wdrażania programów politycznych tych partii rządzących, które mają formalną, a zatem także moralną legitymację do sprawowania rządów. Aby było to możliwe, nie mogą kierować się własnymi poglądami lub sympatiami politycznymi, nie mogą ich też manifestować, gdyż naruszałoby to polityczną wiarygodność rządu. Z punktu widzenia równego traktowania obywateli urzędnicy powinni zachować neutralność wobec m.in. nieformalnych partyjnych nacisków polityków, gdyż zgodnie z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa nie wolno im uprzywilejowywać jednych grup obywateli kosztem innych. Są zatem zobowiązani do identycznego traktowania wszystkich w podobnych sytuacjach¹⁸. Polityczną neutralność należy także rozumieć jako prawo i zdolność do przeciwstawiania się nieformalnym wpływom politycznym podejmowanym w imię partykularnych interesów politycznych nie tylko przez parlamentarzystów lub osoby trzecie, ale również przez zwierzchników politycznych. Jest to więc stały proces poszukiwania lepszych sposobów wyważania interesu publicznego wobec partykularnych interesów partyjnych reprezentowanych przez urzędnika, jego zwierzchników i innych polityków¹⁹. Sprzeczność między profesjonalizmem a lojalnością polityczną wobec polityki rządu nie wystąpi wśród członków służby cywilnej, jeżeli wartości profesjonalne oraz polityczne będą wzajemnie konkretnie służyły tak samo ocenianej ochronie interesu publicznego i innym wartościom konstytucyjnym. Dopóki polecenia i dyspozycje polityków z aparatu wykonawczego państwa będą wydawane w zgodzie z interesem publicznym i innymi wartościami konstytucyjnymi, urzędnicy służby cywilnej powinni się im podporządkować z całym przekonaniem i energią. Z kolei gdy wartości partii politycznej sprawującej władzę zmienią się z wartości służących ogółowi społeczeństwa w służące tylko członkom tej partii, zadaniem urzędników popieranym i chronionym przez sądy powinna być ochrona interesu publicznego, nawet kosztem ryzyka otwartego konfliktu z politycznym zwierzchnikiem²⁰. Instrumentem, który uniezależnia obsadzanie stanowisk w służbie publicznej od kryteriów politycznych i stanowi konieczny warunek bezstronności politycznej tej służby, jest, podobnie jak przy zasadzie zawodowości - ochrona trwałości stosunku pracy²¹.

● Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny formułuje nakaz neutralności politycznej w stosunku do zatrudnionych w służbie cywilnej, ale można także odnieść go do ustawodawcy w tym sensie, że tworząc reguły naboru i awansu w służbie cywilnej, powinien zabezpieczyć całe postępowanie weryfikacyjne przed jakimkolwiek oddziaływaniem ze strony polityków. Postępowanie weryfikacyjne dotyczące spraw personalnych powinny przeprowadzać osoby niezaangażowane w bieżącą działalność polityczną²². Nie sposób, co do zasady, nie zgodzić się z przedstawionym powyżej stanowiskiem, niemniej jednak z trzema istotnymi zastrzeżeniami dotyczącymi najwyższych stanowisk w służbie cywilnej na styku administracji z polityką, czyli stanowiskami dyrektorów generalnych. W sytuacji naboru na te stanowiska wprawdzie zespół konkursowy do przeprowadzenia naboru powołuje szef służby cywilnej (art. 56 ust. 3 pkt 1 ustawy), jednak ostateczna decyzja o zatrudnieniu należy już do politycznego kierownika urzędu, któremu zespół przedstawia najlepszych wybranych kandydatów (art. 57 ust. 1 pkt 1 ustawy) oraz który wnioskuje o jego zatrudnienie na stanowisku dyrektora generalnego do szefa służby cywilnej (art. 59 ustawy). Podobnie oceny okresowej osoby na stanowisku dyrektora generalnego dokonuje polityczny kierownik urzędu po zasięgnięciu opinii szefa służby cywilnej (art. 81 ust. 2 pkt 1 ustawy). Może on także wnioskować do szefa służby cywilnej o przeniesienie dyrektora generalnego na inne stanowisko urzędnicze (art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy). Wskazane wyżej zastrzeżenia w zakresie udziału polityków w procedurze naboru oraz oceny najwyższych urzędników w służbie cywilnej są ze wszech miar uzasadnione, gdyż nie można pozbawiać ministra wpływu na decyzję o zatrudnieniu jego bezpośredniego współpracownika, na jego ocenę, jak też decyzję o zaprzestaniu współpracy. W mechanizm zostały zasadnie wplecione elementy obiektywizujące w postaci zespołu konkursowego powoływanego przez szefa służby cywilnej, opinii szefa służby cywilnej w sytuacji oceny okresowej dyrektora generalnego czy też jego udziału w przeniesieniu dyrektora generalnego na inne stanowisko. Mechanizmy te stanowią część regulacji ustawy należącą do użytego w art. 1 pojęcia organizacji służby cywilnej.

● Z art. 153 konstytucji nie wynika także wyłączenie polityków od kształtowania ram organizacyjnych, kontroli i oceny służby cywilnej. Przecież politykiem jest także prezes Rady Ministrów, sprawujący zwierzchnictwo organizacyjne nad służbą cywilną i zwierzchnictwo służbowe nad członkami korpusu²³.

● Istotnym instrumentem prawnym zapewniającym instytucjom państwowym odpowiednią liczbę wysoko wykwalifikowanych, wolnych od jakichkolwiek nacisków zewnętrznych pracowników, a więc realizującym zarówno zasadę profesjonalizmu, jak i politycznej bezstronności, jest ochrona trwałości stosunku pracy, polegająca przede wszystkim na ustawowej reglamentacji okoliczności umożliwiających rozwiązanie stosunku pracy urzędnikom²⁴. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał w swoim orzecznictwie w obronie tej zasady.

● Konstytucja ani ustawa o służbie cywilnej nie zawierają definicji celu tej służby. W szczególności nie zostało doprecyzowane, czy zasady z art. 153 konstytucji odnoszą się do korpusu w znaczeniu podmiotowym (a zatem do elementu wyłącznie ludzkiego), czy też również przedmiotowym (sposobu wykonywania zadań państwa). Wprowadza to pewną dowolność interpretacyjną w tym zakresie. Wydaje się jednak, że prawidłowe rozumienie wartości konstytucyjnych powinno łączyć zarówno aspekt podmiotowy, jak i przedmiotowy, gdyż nie jest możliwe zawodowe, bezstronne, neutralne politycznie i rzetelne wykonywanie zadań państwa przez członka korpusu niecharakteryzującego się takimi cechami²⁵.

● Szczegółowe rozpisanie zasad etycznych oraz wskazanie wytycznych w zakresie ich przestrzegania zostało zawarte w zarządzeniu prezesa Rady Ministrów w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej²⁶. Umiejscowienie delegacji do wydania tego zarządzenia w ustawie oraz jego wydanie stanowi potwierdzenie doktrynalnej tezy o zasadności i potrzebie tworzenia kodeksów etycznych w różnych kręgach zawodowych i instytucjach, w tym w szczególności w służbie cywilnej²⁷.

● Z konstytucji wynika, że sferą działania korpusu służby cywilnej są urzędy administracji rządowej, a prezes Rady Ministrów jest zwierzchnikiem tego korpusu. Konstytucja nie zawiera definicji administracji rządowej, jednak sens tego pojęcia można ustalić na podstawie samego brzmienia terminu i systematyki ustawy zasadniczej. Do uznania jakiegoś urzędu za urząd administracji rządowej potrzebne jest spełnienie dwóch warunków: wykonywanie zadań mających charakter administracji publicznej oraz umiejscowienie w tym segmencie aparatu państwowego, na czele którego stoi rząd czyli Rada Ministrów. Stąd w służbie cywilnej znajdują się urzędy organizacyjnie lub funkcjonalnie podporządkowane Radzie Ministrów jako całości, prezesowi Rady Ministrów, ministrom lub wojewodom; zarówno bezpośrednio, jak i pośrednio. Enumeracja organów i urzędów administracji rządowej została pozostawiona ustawodawstwu zwykłemu²⁸. Dyspozycję konstytucyjną realizuje art. 2 ustawy o służbie cywilnej określając szczegółowo podmiotowy zakres służby cywilnej. Przepis ten wprowadza pojęcie korpusu służby cywilnej, na który składają się pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w jednostkach organizacyjnych wskazanych w tym przepisie. Urząd rozumiany jest zaś jako aparat pracy organu, zorganizowany zespół osób i środków rzeczowych służący organowi do pomocy w wypełnieniu jego zadań, działający w obszarze kompetencji przypisanych prawnie temu organowi²⁹. Wykaz jednostek (urzędów) przewidzianych w art. 2 ustawy ma charakter zamknięty, co wskazuje na intencję ustawodawcy, aby struktura aparatu administracyjnego, w którym działa służba cywilna, była definiowana wyłącznie przez ustawę o służbie cywilnej, a nie także przez inne regulacje prawne³⁰. Tezę tę potwierdza także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, iż Konstytucja wprowadziła wprawdzie nakaz tworzenia i działania korpusu służby cywilnej we wszystkich urzędach administracji rządowej, ale nakaz ten wypełnił ustawodawca w ustawie o służbie cywilnej, w art. 2 ust. 1 i 2. Jeżeli zatem zarzut kierowany jest przeciw brzmieniu innej ustawy, tworzącej urząd niezaliczony przez ustawę o służbie cywilnej do korpusu służby cywilnej to jest to zarzut przeciw kształtującej się praktyce, a nie przeciw brzmieniu ustawy i jako taki nie może być przedmiotem rozpoznania i oceny przez Trybunał Konstytucyjny³¹. Powyższa konstatacja trybunału otwiera furtkę do w znacznej mierze uznaniowego kształtowania zakresu podmiotowego służby cywilnej w administracji rządowej, pomimo jednoznacznej definicji, jaki segment administracji do tej administracji z punktu widzenia prawnego przynależy. W oparciu o brzmienie konstytucji nie da się także wywieść, że służbę cywilną można tworzyć w niektórych urzędach administracji rządowej, a w innych nie³², choć kształtująca się praktyka nie jest zgodna w tym ostatnim przypadku z obowiązującą konstytucyjną zasadą. W efekcie umyka kontroli konstytucyjnej tworzenie, a niekiedy także funkcjonowanie podmiotów bezpośrednio podporządkowanych rządowi oraz wykonujących zadania państwa poza pragmatyką ustawy o służbie cywilnej³³.

● Urzędy wskazane przez art. 2 ustawy jako należące do służby cywilnej to:

1. Kancelaria Prezesa Rady Ministrów - utworzona ustawą z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2012 r., poz. 392) jako urząd do obsługi w szczególności Rady Ministrów i prezesa Rady Ministrów, wiceprezesów Rady Ministrów, Kolegium do spraw Służb Specjalnych, Rady Legislacyjnej oraz szefa służby cywilnej. Kancelaria nie posiada kompetencji działowych, a jej zadania opisane są szczegółowo w ustawie o Radzie Ministrów. Jest ona de facto centrum koordynacji działań rządu34.

2. Urzędy ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędy centralnych organów administracji rządowej - służba cywilna działa więc jako aparat administracyjny obsługujący konstytucyjne organy państwa - członków Rady Ministrów (do których mogą należeć także przewodniczący określonych w ustawie komitetów35) w realizacji ich działowych zadań36. Identyfikacja centralnych organów administracji państwowej37 opiera się wprost na określeniu ich tym mianem przez kształtujące je przepisy prawne38. Urzędy centralne są trwałym, choć podlegającym modyfikacjom dotyczącym zakresu działania, uprawnień oraz podporządkowania, elementem administracji rządowej. Nie są reprezentowane przez swoich szefów w składzie Rady Ministrów, ale obejmują zakresem wydzielonej przedmiotowo działalności administracyjnej terytorium całego państwa39.

3. Urzędy wojewódzkie oraz inne urzędy stanowiące aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej. Urzędy wojewódzkie stanowią aparat administracyjny służący wykonywaniu zadań przez wojewodę, będącego przedstawicielem Rady Ministrów w województwie40. Z kolei urzędy stanowiące aparat pomocniczy organów terenowych podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej należą do kategorii administracji niezespolonej pod kierownictwem wojewody, podporządkowanej bezpośrednio wyżej wymienionym organom administracji rządowej szczebla centralnego. Zgodnie z art. 56 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie organami tymi, powoływanymi na podstawie odrębnych ustaw, są: szefowie wojewódzkich sztabów wojskowych i wojskowi komendanci uzupełnień, dyrektorzy izb celnych i naczelnicy urzędów celnych, dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych, dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej, dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych i dyrektor Specjalistycznego Urzędu Górniczego, dyrektorzy okręgowych urzędów miar i naczelnicy obwodowych urzędów miar, dyrektorzy okręgowych urzędów probierczych, dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, dyrektorzy urzędów morskich, dyrektorzy urzędów statystycznych, dyrektorzy urzędów żeglugi śródlądowej, graniczni i powiatowi lekarze weterynarii, komendanci oddziałów Straży Granicznej, komendanci placówek i dywizjonów Straży Granicznej, okręgowi inspektorzy rybołówstwa morskiego, państwowi graniczni inspektorzy sanitarni, regionalni dyrektorzy ochrony środowiska. Enumeracja art. 56 ustawy o wojewodzie w kontekście art. 2 ust. 1 pkt 3 in fine ustawy o służbie cywilnej nie oznacza wcale, że na wszystkich stanowiskach urzędniczych w urzędach obsługujących organy administracji niezespolonej działa korpus służby cywilnej, gdyż przepisy szczególne mogą wprowadzać odrębności od tej zasady. Na przykład w Służbie Celnej zatrudniani są obok członków korpusu służby cywilnej także funkcjonariusze, podlegający odrębnej pragmatyce służbowej41. Wykonanie niektórych zadań Służby Celnej zastrzeżone jest wyłącznie dla tych funkcjonariuszy. Podobne zastrzeżenie dotyczy służby w Straży Granicznej42 oraz organów wykonujących zadania ministra obrony narodowej przewidziane w ustawie o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej - patrz przypis43. Odrębności te, co do zasady dotyczą więc służb mundurowych.

Komendy, inspektoraty i inne jednostki organizacyjne, stanowią aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej. Wskazany przepis odnosi się do administracji zespolonej pod kierownictwem wojewody, której organy powoływane są na podstawie odrębnych ustaw (art. 52 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2009 r. nr 31, poz. 206 z późn. zm.).

4. Do administracji zespolonej należy administracja w zakresie: transportu drogowego, policji, budowlana, geodezji i kartografii, inspekcji handlowej, państwowej straży pożarnej, ochrony roślin, prawa farmaceutycznego, ochrony środowiska i jakości handlowej artykułów rolno-spożywczych, systemu oświaty oraz ochrony zabytków.

5. Biuro Nasiennictwa Leśnego, niebędące urzędem w rozumieniu tworzącej je ustawy o leśnym materiale rozmnożeniowym44, a jednostką budżetową na czele z dyrektorem, przy pomocy której minister właściwy do spraw środowiska wykonuje przypisane mu ustawą zadania w obszarze nasiennictwa leśnego. Biuro jest jednostką odrębną od ministerstwa i nie służy do obsługi ministra, ale w pewnym tylko zakresie jego zadań45. Zatem w sytuacji, gdyby ustawodawca nie wymienił go w wyliczeniu art. 2 ust. 1, jednostka ta nie należałaby do korpusu służby cywilnej. Umieszczenie biura w wyliczeniu art. 2 ust. 1 ustawy potwierdza więc względną elastyczność i uznaniowość ustawodawcy w określaniu zakresu podmiotowego służby cywilnej. W wyliczeniu tym nie znalazło się bowiem wiele innych jednostek budżetowych tworzonych w drodze ustawy, spełniających warunki podporządkowania lub podległości ministrom, Radzie Ministrów lub prezesowi Rady Ministrów, bezpośredniej lub pośredniej. Zaliczyć do nich można np. Rządowe Centrum Legislacji, Rządowe Centrum Bezpieczeństwa, Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa. Pracownicy tych jednostek nie tworzą więc korpusu służby cywilnej.

6. Jednostki budżetowe obsługujące państwowe fundusze celowe, których dysponentami są organy administracji rządowej. Zostały one dopisane do ustawy o służbie cywilnej przy okazji przeprowadzonej w 2009 r. reformy finansów publicznych, mającej na celu wprowadzenie większej jawności i przejrzystości w organizacji i funkcjonowaniu jednostek sektora finansów publicznych46. W związku z tym, iż fundusze zostały pozbawione osobowości prawnej i włączone jako rachunek bankowy w budżety właściwych ministrów, organów centralnych administracji rządowej lub innych organów wskazanych w ustawie - w sytuacjach gdy organy te obsługiwane są przez aparat administracyjny należący do korpusu służby cywilnej, także obsługa tego wyodrębnionego rachunku, konsekwentnie została włączona do tego korpusu47. Należy jednak podkreślić, iż zgodnie z uzasadnieniem do ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych w wersji przyjętej przez Radę Ministrów 10 października 2008 r. dysponenci rachunków będących funduszami celowymi dokonują wyboru formy organizacyjno-prawnej ich obsługi w postaci wydzielonej jednostki organizacyjnej w ministerstwie (rozumianej jako komórka organizacyjna ministerstwa - przyp. autora) lub podległej ministrowi48.

7. Powiatowi i graniczni lekarze weterynarii oraz ich zastępcy. Wskazane w tym przepisie podmioty są organami rządowej administracji niezespolonej. Ich zaliczenie do korpusu służby cywilnej ma charakter szczególny, gdyż co do zasady korpus ten obejmuje aparat administracyjny obsługujący organy administracji rządowej, z wyłączeniem ich samych. Także i tutaj, podobnie jak przy Biurze Nasiennictwa Leśnego, należy wskazać na brak konsekwencji ustawodawcy w systemowym rozstrzygnięciu, ustalającym, jakie instytucje z aparatu administracji rządowej powinny zostać zaliczone do korpusu służby cywilnej. Cały ich szereg, wymieniony i opisany zresztą powyżej w komentarzu do pkt 3 - nie mieści się w kategorii służby cywilnej. Do służby cywilnej - choć z zastrzeżeniem wielu odrębności, jeśli chodzi o regulacje dotyczące m.in. naboru na te stanowiska, zawartych w ustawie o urzędach i izbach skarbowych49 oraz w ustawie o kontroli skarbowej50 - zostali także zaliczeni dyrektorzy izb skarbowych, naczelnicy urzędów skarbowych oraz dyrektorzy urzędów kontroli skarbowej. Stanowiska te wymienia bowiem rozporządzenie prezesa Rady Ministrów w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej51. A zatem prawodawca przewidział w zakresie organów administracji niezespolonej trzy możliwe warianty ich strukturalno-ustrojowego funkcjonowania: zaliczenie do korpusu służby cywilnej na podstawie ustawy, objęcie tym korpusem de facto i de iure na poziomie rozporządzenia stanowiskowego, wreszcie pozostawienie poza służbą cywilną w ogóle. Należy zauważyć, że przyjęte rozwiązania mają istotne znaczenie dla reżimu prawnego obowiązującego pracowników zajmujących stanowiska tych organów.

● W doktrynie przez pojęcie stanowiska urzędniczego rozumie się stanowisko, z którym związane są kompetencje do wykonywania merytorycznych zadań państwa. Ustawa o służbie cywilnej nie definiuje jednak tego pojęcia ani nie wskazuje żadnych kryteriów wyodrębniania stanowisk urzędniczych⁵². Pozostawia natomiast kompetencje w zakresie ustalenia w rozporządzeniu grup tych stanowisk, wykazu stanowisk w poszczególnych grupach, jak również kwalifikacji wymaganych na tych stanowiskach prezesowi Rady Ministrów⁵³. Nawiązuje to do konstytucyjnej roli prezesa Rady Ministrów jako zwierzchnika służbowego pracowników administracji rządowej (art. 148 pkt 7 konstytucji)⁵⁴. Pracodawca ma jednak w ramach rozporządzenia swobodę w kategoryzacji stanowisk w służbie cywilnej - z wyjątkiem odnoszącym się do wyższych stanowisk w służbie cywilnej⁵⁵.

● Stanowiskom urzędniczym wymienionym w ww. rozporządzeniu przeciwstawia się stanowiska pomocnicze (obsługowe), które do służby cywilnej, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych - patrz przypis⁵⁶ - nie należą. Przepis ten wskazuje bowiem, iż ustawa o pracownikach urzędów państwowych określa prawa i obowiązki osób zatrudnionych w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej, urzędach wojewódzkich oraz innych urzędach stanowiących aparat pomocniczy terenowych organów administracji rządowej podległych ministrom lub centralnym organom administracji rządowej, Rządowym Centrum Legislacji, komendach, inspektoratach i innych jednostkach organizacyjnych stanowiących aparat pomocniczy kierowników zespolonych służb, inspekcji i straży wojewódzkich oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji i straży, Biurze Nasiennictwa Leśnego - wobec których nie ma zastosowania ustawa o służbie cywilnej. Jednocześnie na mocy art. 42¹ ustawy o pracownikach urzędów państwowych zadania kierownika urzędu określone w ustawie (a zatem przede wszystkim zadania pracodawcy w stosunku do osób zatrudnionych na stanowiskach poza służbą cywilną w urzędzie) wykonuje dyrektor generalny. Tabele stanowisk, zaszeregowanie oraz kwalifikacje i zasady wynagradzania na tych stanowiskach reguluje, co do zasady podobne do obowiązującego w służbie cywilnej rozporządzenia prezesa Rady Ministrów, rozporządzenie Rady Ministrów z 2 lutego 2010 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędach administracji rządowej i pracowników innych jednostek - patrz przypis⁵⁷. Do rozporządzenia tego zaliczone zostały przede wszystkim stanowiska pomocnicze w urzędach, ale także stanowiska organów terenowych lub kierowników oddziałów, z wyłączeniem tych, które znalazły się w enumeracji rozporządzenia stanowiskowego do ustawy o służbie cywilnej lub w samej ustawie (vide pkt. 7 niniejszego komentarza). W tym kontekście należy wskazać, iż w pewnym zakresie - wprawdzie do pewnego stopnia uznaniowym, lecz faktycznie wąskim - niektóre stanowiska pracy w segmencie administracji rządowej będącej służbą cywilną mogą zostać zakwalifikowane zarówno do stanowisk urzędniczych, jak i pomocniczych. Chodzi tu w głównej mierze o obsługę sekretarską i administracyjną, która w zależności od nazwy zajmowanego stanowiska (sekretarka/sekretarz, asystent/asystentka) lub np. referent (kategoria stanowisk wspomagających zaliczanych do służby cywilnej zgodnie z rozporządzeniem stanowiskowym prezesa Rady Ministrów) może podlegać zarówno reżimowi służby cywilnej, jak i poza tym reżimem pozostawać. Ma to istotne znaczenie dla określenia nie tylko praw i obowiązków pracowniczych tych osób, ale w głównej mierze dla stosowanych zasad i procedury naboru na te stanowiska. Konkludując ten etap rozważań należy stwierdzić, iż przepisy rozporządzenia stanowiskowego do ustawy o służbie cywilnej zakreślają ostatecznie od strony regulacji prawnych krąg podmiotów włączonych na podstawie ustawy w ramy korpusu służby cywilnej⁵⁸. Jednak, z punktu widzenia praktyki funkcjonowania administracji, brak zdefiniowania pojęcia stanowiska "urzędniczego" oraz niedookreślona granica między tymi stanowiskami a stanowiskami pomocniczymi wskazanymi w reżimie ustawy o pracownikach urzędów państwowych pozwala na pewną swobodę w umiejscowieniu określonych rodzajów pracy wykonywanych w urzędzie w ramach lub poza reżimem ustawy o służbie cywilnej. Nie można się więc zgodzić z wypowiadanymi w doktrynie tezami, iż art. 1 ust. 2 ustawy o pracownikach urzędów państwowych skutkuje zaburzeniem klarowności prawnego podziału segmentów urzędniczych, a to m.in. z powodu, iż ustawa o służbie cywilnej nie zastrzegła w swej treści, że w urzędach stanowiących jej zakres przedmiotowy mogą być zatrudnione inne kategorie pracowników niż urzędnicy lub pracownicy służby cywilnej⁵⁹. Czytając bowiem odpowiednie przepisy jednej, jak i drugiej ustawy, określające ich zakres podmiotowy wraz z wydanymi na ich podstawie, wymienionymi wyżej rozporządzeniami stanowiskowymi dookreślającymi katalogi podlegających im stanowisk, należy stwierdzić, że katalogi te z punktu widzenia prawnego mają charakter wyłączający się i zamknięty⁶⁰. Wyjątek w tym zakresie stanowią jednak stanowiska kuratorów oświaty, na których zgodnie z art. 103 ustawy o służbie cywilnej mogą być zatrudnieni członkowie korpusu służby cywilnej, a jednocześnie stanowiska te zostały wymienione w załączniku nr 3 tabeli IV.XI rozporządzenia wynagrodzeniowego do ustawy o pracownikach urzędów państwowych. Powstają więc wątpliwości, jakie przepisy prawa regulują status tych osób. Wydaje się zasadne przyjęcie, iż jeżeli są oni członkami korpusu - powinni w związku z powołaniem na stanowisko kuratora oświaty wziąć urlop bezpłatny ze służby cywilnej. W innym przypadku wątpliwości budziłoby, w ilu i w jakich stosunkach pracy się znajdują⁶¹.

● Pracownicze władztwo dyrektora generalnego urzędu nie rozciąga się na pracowników gabinetów politycznych oraz doradców osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, których status regulowany jest w art. 47¹ ustawy o pracownikach urzędów państwowych wyłączającym stosowanie art. 42¹ tej ustawy do tej grupy pracowników. Podobnie odrębny status pracowniczy posiadają osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe, w tym w szczególności ministrowie, sekretarze i podsekretarze stanu w ministerstwach, a ich prawa i obowiązki w tym zakresie reguluje ustawa o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe - patrz przypis⁶². Powyższe jest uzasadnione tym, iż stanowiska te są zaliczone do stanowisk politycznych, a zatem takich, do których nie mają zastosowania wyznaczniki kompetencyjne zawarte w art. 153 konstytucji, a ich obsadzenie zależy od wyniku wyborów parlamentarnych i jest warunkowane czasem funkcjonowania konkretnego rządu i większości parlamentarnej. Odpowiadają one za istotny segment działań rządu, jak: prace programowe, kontakty z elektoratem, z mediami, parlamentem, lobbing polityczny, kontakty w stosunkach zagranicznych⁶³. Szczególną pośrednią kategorię stanowią kierownicy urzędów centralnych i ich zastępcy, którzy podlegając unormowaniu ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, zaliczeni zostali de facto do stanowisk politycznych, choć z punktu widzenia dwuelementowego podziału układu administracji centralnej na segment polityczno-rządowy oraz segment administracyjno-wykonawczy⁶⁴, jako organy centralne znajdują się niewątpliwie w tym drugim. Jednoznaczne funkcjonalne zakwalifikowanie organów centralnych do pionu administracyjno-wykonawczego może jednak spotkać się z odrębnym poglądem w doktrynie.

● Z punktu widzenia zakresu podmiotowego służby cywilnej interesującym zagadnieniem jest istnienie wielu instytucji, w których służba cywilna nie działa. Można wyróżnić spośród nich takie, które podlegając w określonym zakresie prezesowi Rady Ministrów, nie należą jednak do segmentu administracji rządowej oraz takie, które należąc do tego segmentu i podlegając członkom Rady Ministrów lub Radzie Ministrów w sposób bezpośredni lub pośredni, pomimo tego prawnie do służby cywilnej nie należą.

● Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego umiejscowienie korpusu służby cywilnej w urzędach administracji rządowej i ustanowienie jego podległości prezesowi Rady Ministrów wyklucza ustawowe rozciągnięcie tego korpusu na segmenty państwa nienależące do administracji rządowej. Przepisy konstytucji normujące zakres i działania organów należy interpretować w sposób ścisły, a zatem rozciągnięcie przez ustawodawcę zwykłego korpusu służby cywilnej na inne segmenty państwa byłoby niedopuszczalną modyfikacją ustroju konstytucyjnego. Czym innym jest bowiem administracja rządowa, a czym innym administracja samorządowa lub państwowa, chociaż wszystkie trzy mogą być uznane za administrację publiczną⁶⁵. W tym kontekście Trybunał za sprzeczne z konstytucją uznał zaliczenie urzędników regionalnych izb obrachunkowych (RIO) i samorządowych kolegiów odwoławczych (SKO) do korpusu służby cywilnej, gdyż urzędy te nie są urzędami administracji rządowej. Zdaniem trybunału wpływ prezesa Rady Ministrów na skład personalny kolegiów regionalnych izb obrachunkowych i samorządowych kolegiów odwoławczych i sprawowanie nadzoru nad RIO przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej z punktu widzenia legalności, a także nadzoru prezesa Rady Ministrów nad działalnością administracyjną SKO⁶⁶, nie przesądza o zaliczeniu urzędów obsługujących te organy do służby cywilnej. Ustrojowo i konstytucyjnie, RIO jako organy powołane do nadzoru nad sprawami finansowymi jednostek samorządu terytorialnego, a SKO jako druga instancja od decyzji organów jednostek samorządu terytorialnego, zostały bowiem ustanowione jako niezależne i niezawisłe od administracji rządowej. Natomiast o zaliczeniu danego organu do administracji rządowej decyduje w świetle konstytucji poddanie go kierownictwu oraz koordynacji i kontroli Rady Ministrów, prezesa Rady Ministrów lub ministrów. Organy rządowe podlegają lub są nadzorowane przez prezesa Rady Ministrów lub ministrów kierujących działami administracji rządowej⁶⁷ . W przypadku braku jednoznacznego przesądzenia przez ustawodawcę charakteru prawno-ustrojowego danego organu mogą pojawić się wątpliwości co do jego przynależności do segmentu administracji rządowej lub pozarządowej. W takiej sytuacji znalazła się Komisja Nadzoru Finansowego (KNF), co do której, z uwagi na brak jednoznacznego określenia jej prawnego charakteru powstała rozbieżność co do ustalenia, czy jest ona centralnym organem administracji rządowej, szczególnie w kontekście ustawowego podporządkowania jej działalności nadzorowi prezesa Rady Ministrów⁶⁸. Ostatecznie Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż ograniczone, enumeratywnie wymienione środki oddziaływania prezesa Rady Ministrów oraz poszczególnych ministrów na KNF (w szczególności określenie struktury organizacyjnej urzędu, zasad wynagradzania przewodniczącego komisji, jego zastępców i pracowników urzędu komisji, powoływanie przewodniczącego i jego zastępców) przesądzają, że komisja nie jest podporządkowana prezesowi Rady Ministrów oraz ministrom oraz nie podlega Radzie Ministrów w rozumieniu art. 146 ust. 3 konstytucji, a w konsekwencji nie należy do struktury administracji rządowej i nie jest urzędem w rozumieniu art. 153 ust. 1 konstytucji, co powoduje, że pracownicy urzędu tego organu nie należą do korpusu służby cywilnej⁶⁹. Z analizy wskazanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego należy wywieść, że nawet powiązania organizacyjne oraz prawne o charakterze nadzorczym (władczym, kontrolnym) między Radą Ministrów i jej organami a poddawanymi analizie organami administracji państwowej, nie przesądzają ostatecznie o podporządkowaniu tych ostatnich kierownictwu Rady Ministrów, co powinno być podstawowym wyznacznikiem prawnego obowiązku działania w nich korpusu służby cywilnej. Za każdym razem należy więc badać in concreto prawno-ustrojowe umiejscowienie takiego organu, jak również zakres i charakter elementów władczego oddziaływania na niego przez prezesa Rady Ministrów oraz ministrów. Konstytucja ustala zakres podmiotowy służby cywilnej w sposób niepozwalający na jego zawężenie ani rozszerzenie poza administrację rządową, co nie oznacza jednak, że osoby zatrudnione w strukturach administracji publicznej poza administracją rządową nie mogą zostać objęte regulacjami nawiązującymi do standardów obowiązujących w służbie cywilnej dotyczących np. rygorów selekcyjnych, trwałości stosunku pracy czy podnoszenia kwalifikacji. Nie może się to jednak odbywać poprzez rozciągnięcie na nich przepisów ustawy o służbie cywilnej⁷⁰.

● Przepis stanowiący, iż stanowiska urzędnicze w urzędach mogą zajmować także osoby oddelegowane na podstawie odrębnych przepisów poza macierzystą jednostkę organizacyjną sam w sobie nie wywołuje skutków prawnych. Dopiero istnienie przepisu szczególnego w odrębnej ustawie oraz przepisów wykonawczych przesądza o możliwości takiego oddelegowania, jak również jego szczegółowych zasadach. Sytuacja prawna osób oddelegowanych jest złożona i nie do końca jasna, bo choć zachowują swój dotychczasowy status (np. sędziego, prokuratora, funkcjonariusza służb specjalnych, żołnierza, policjanta) i nie stają się członkami korpusu, funkcjonują jednak w jego strukturach. Nie stosuje się do nich przepisów dotyczących nawiązania, zmiany i rozwiązania stosunku pracy w służbie cywilnej czy odpowiedzialności dyscyplinarnej, jednak przepisy dotyczące np. czasu pracy i obowiązków członka korpusu będą miały do nich zastosowanie⁷¹. Przesądzający dla stwierdzenia, że osoby oddelegowane nie stają się członkami korpusu, jest brak regulacji, iż są one zatrudnione na stanowiskach urzędniczych w urzędach wymienionych w art. 2 ust. 1. Przepis ust. 3 stanowi jedynie, że mogą zajmować te stanowiska urzędnicze, będąc jednocześnie zatrudnione w swoich jednostkach macierzystych. Ratio legis przepisu nie jest rozszerzanie zakresu podmiotowego służby cywilnej, ale otwarcie możliwości powierzenia piastowania stanowisk urzędniczych osobom z zewnątrz, oddelegowanym na te stanowiska ze względu na szczególne wiadomości i profesjonalne przygotowanie⁷². Należy jednak w tym miejscu podkreślić, że oddelegowanie w przypadku służb mundurowych i funkcjonariuszy nie może nastąpić na dowolne stanowisko w służbie cywilnej, gdyż musi być (co jest wymogiem ustawowym) uzasadnione realizacją zadań macierzystej służby oddelegowanego oraz ma na celu wykonywanie zadań służbowych. Zatem odniesieniem jest tu służbowy zakres zadań osoby delegowanej w jej służbie macierzystej, którego wykonanie w innej jednostce uzasadnia oddelegowanie. Kolejnym niezbędnym warunkiem jest także zgoda osoby delegowanej⁷³. Oddelegowanie w tym trybie zakłada więc zgodną wolę stron (delegowanego, instytucji macierzystej oraz instytucji przyjmującej).

● Zastosowanie mechanizmu delegowania osób z innych jednostek macierzystych do urzędów służby cywilnej może w pewnych przypadkach wywoływać wątpliwości co do szczegółowych przepisów prawa mających do nich zastosowanie. Taki problem wyniknął na gruncie prawa do dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla oddelegowanych funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego czy Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Ustawa z 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej - patrz przypis⁷⁴ - w art. 1 ust. 3 wyłącza bowiem te osoby spod swojej regulacji, co oznacza, że nie stosuje się do nich ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym. Jednocześnie osobom tym na gruncie ich pragmatyk przysługują świadczenia analogiczne rodzajowo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego, nazwane roczną nagrodą⁷⁵ lub uposażeniem rocznym⁷⁶. W sytuacji oddelegowania natomiast stosowne rozporządzenia regulujące szczegółowe ich zasady przewidują wypłatę przez podmiot oddelegowania dodatkowego wynagrodzenia rocznego dla osób oddelegowanych, jeżeli podmiot ten wypłaca takie nagrody⁷⁷. W konsekwencji wątpliwości budzi: kto, jakie świadczenia i pod jakimi warunkami powinien wypłacać oddelegowanemu funkcjonariuszowi - podmiot oddelegowania czy też jego jednostka macierzysta. W tej sytuacji wydaje się przyjęcie za zasadne całościowej interpretacji wskazanych wyżej przepisów. Wynika z nich, że oddelegowany funkcjonariusz posiada prawo do dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Świadczenie to przysługuje jednak tylko na jednej z podstaw regulujących stosunek służbowy funkcjonariusza. Oznacza to, że tzw. trzynastka może być wypłacona ze środków tylko jednego podmiotu, z którym wiąże funkcjonariusza stosunek prawny. Jeżeli uprawnienie funkcjonariusza do nagrody rocznej realizuje jednostka macierzysta, w podmiocie oddelegowania brak podstawy do wypłaty tego świadczenia. Jeżeli natomiast jednostka służbowa świadczenia nie realizuje, zobowiązanie do jego realizacji powstaje po stronie podmiotu oddelegowania⁷⁸. Powyższa interpretacja znajduje oczywiście zastosowanie w sytuacji, gdy w podmiocie oddelegowania osoba delegowana spełnia warunki wypłacenia trzynastki, tj. przepracowała tam okres co najmniej 6 miesięcy⁷⁹. W innym przypadku obowiązek wypłaty nagrody spoczywa na jednostce macierzystej.

● Wątpliwości budzić może także kwestia finansowania szkoleń i innych form rozwoju zawodowego osoby oddelegowanej, a to z uwagi nie tylko na oznaczony czasowo okres oddelegowania, zakładający jego terminowość, ale przede wszystkim z uwagi na przewidzianą w przepisach możliwość odwołania z podmiotu oddelegowania z przyczyn uzasadnionych potrzebami służby przez kierownika jednostki macierzystej⁸⁰. Ponieważ jednak funkcjonariusz wykonuje obowiązki i korzysta z uprawnień, jakie przysługują pracownikowi podmiotu oddelegowania zatrudnionemu na równorzędnym stanowisku, należy dopuścić prawnie taką możliwość z zastrzeżeniem rozważenia celowości i zasadności finansowania takich szkoleń.

● Poza szczegółowymi rozważaniami pozostawiono kwestię delegowania sędziów i prokuratorów poza ich jednostki macierzyste, gdyż jest ono ustawowo ograniczona, jeśli chodzi o stanowiska w służbie cywilnej, tylko do stanowisk w Ministerstwie Sprawiedliwości⁸¹.

● Art. 2 ust. 4 nie zawiera treści normatywnej, a jedynie informacyjną⁸². Odwołuje się do odrębnej ustawy regulującej zasady organizacji i funkcjonowania służby zagranicznej, jaką jest ustawa z 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej- patrz przypis⁸³. Ustawa ta obejmuje zarówno członków korpusu służby cywilnej, zatrudnionych w ministerstwie obsługującym ministra właściwego do spraw zagranicznych (z wyłączeniem tych, którzy są zatrudnieni w komórkach organizacyjnych zapewniających obsługę ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej), jak i niebędących członkami tego korpusu pracowników służby zagranicznej, w tym pełnomocnych przedstawicieli RP w innym państwie lub przy organizacji międzynarodowej (ambasadorów)⁸⁴. Ponadto w art. 3 ustawy przewiduje się, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do osób wchodzących w skład służby zagranicznej - stosuje się przepisy ustawy o służbie cywilnej. Z powyższego wynika, że służba zagraniczna stanowi swoistą nakładkę prawną na służbę cywilną, odmiennie regulując niektóre prawa i obowiązki członków służby zagranicznej będących równocześnie członkami służby cywilnej. Z drugiej strony przewiduje także zastosowanie ustawy o służbie cywilnej do członków służby zagranicznej niebędących członkami służby cywilnej, w sprawach w ustawie o służbie zagranicznej nieuregulowanych. Można więc powiedzieć, że służba zagraniczna jest, co do zasady częścią służby cywilnej, a nawet jej kwalifikowaną (z uwagi na dodatkowe wymagania, obowiązki lub uprawnienia) częścią. Służba zagraniczna działa w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw zagranicznych (z wyłączeniem tej części, która obsługuje ministra właściwego do spraw członkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej) oraz w placówkach zagranicznych (art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o służbie cywilnej). Jej zasadniczym rdzeniem jest personel dyplomatyczno - konsularny, to znaczy osoby, które mają być profesjonalnie przygotowane do wykonywania merytorycznych zadań państwa w Ministerstwie Spraw Zagranicznych oraz na placówkach zagranicznych⁸⁵.

● Odmienności regulacji służby zagranicznej w odniesieniu do służby cywilnej dotyczą przede wszystkim nazewnictwa stanowiskowego - w służbie zagranicznej obowiązują stopnie dyplomatyczne będące jednocześnie stanowiskami pracy, a w placówkach zagranicznych - funkcjami (art. 9 ustawy). Uzasadnione jest to odrębną dyplomatyczną nomenklaturą w tym zakresie obowiązującą w dyplomacjach także innych państw. Wymogi selekcyjne uzyskania takiego stopnia są szczegółowo określone w ustawie i dodatkowe do wymogów zatrudnienia czy uzyskania mianowania w służbie cywilnej (z wyjątkami opisanymi w ustawie). Dotyczą one przede wszystkim odpowiedniego przygotowania dyplomatyczno-konsularnego, potwierdzonego egzaminem, oraz znajomości dwóch języków obcych. Jednocześnie ustawodawca przesądził, że wynagrodzenie dla członków służby zagranicznej składa się z wynagrodzenia określonego dla członków korpusu służby cywilnej oraz przewidzianego ustawą dodatku z tytułu posiadanego stopnia dyplomatycznego (dodatek służby zagranicznej), co wynika z art. 27 ustawy o służbie zagranicznej. Z powyższego stanu prawnego wynika, że intencją ustawodawcy było, żeby członkowie służby zagranicznej będący urzędnikami mianowanymi oraz posiadający stopień dyplomatyczny otrzymywali zarówno dodatek służby zagranicznej, jak i dodatek służby cywilnej z tytułu mianowania. Stopień dyplomatyczny nie jest bowiem odpowiednikiem stopnia służbowego w służbie cywilnej⁸⁶. Najwięcej szczególnych w stosunku do ustawy o służbie cywilnej regulacji ustawa o służbie zagranicznej zawiera w odniesieniu do członków korpusu pracujących na placówkach zagranicznych. Jest to spowodowane koniecznością zapewnienia im właściwych warunków, w tym także ekonomicznych, wykonywania zadań służby zagranicznej za granicą, również w odniesieniu do ich małżonków.

● Komentowany artykuł ma charakter wstępny i całościowy. Określa zakres podmiotowy ustawy, wskazując na podstawę nawiązania stosunku pracy w służbie cywilnej.

● W omawianym artykule ustawodawca uściśla zakres przedmiotowy korpusu służby cywilnej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, wskazując, że korpus tworzą pracownicy służby cywilnej i urzędnicy służby cywilnej zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w urzędach wymienionych w tym przepisie.

● Komentowany artykuł zawiera definicję trzech pojęć używanych w ustawie:

1) pracownik służby cywilnej,

2) urzędnik służby cywilnej,

3) członek korpusu służby cywilnej.

● Art. 3 ustawy stanowi podmiotowe rozwinięcie regulacji zawartej w art. 153 konstytucji, który określa, że w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej. Przepis ten, w przeciwieństwie do art. 3 ustawy, nie różnicuje statusu członków korpusu służby cywilnej ze względu na podstawę zatrudnienia. Zarówno od pracowników, jak i urzędników służby cywilnej ustawodawca wymaga zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa⁸⁷.

● Korpus służby cywilnej jest pojęciem wspólnym, obejmującym swoim zakresem pracowników i urzędników służby cywilnej. Członkiem korpusu służby cywilnej jest więc zarówno pracownik, jak i urzędnik służby cywilnej.

● Rozumiany w ten sposób korpus służby cywilnej różni się od innych grup pracowniczych, które mogą być zatrudniane w urzędach administracji rządowej i państwowych jednostkach budżetowych na różnych podstawach, ale nie na stanowiskach urzędniczych w rozumieniu ustawy o służbie cywilnej i na podstawie wykazu tych stanowisk określonego w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów⁸⁸.

● Wymienione w art. 3 ustawy pojęcia używane są konsekwentnie w całej ustawie i wiążą się z odmiennymi prawami i obowiązkami przypisanymi przez ustawodawcę dla każdego z nich⁸⁹.

● Dotyczy to przede wszystkim różnic w kwestiach odnoszących się do szeroko pojętego stosunku pracy w służbie cywilnej (nawiązanie stosunku pracy w służbie cywilnej, zmiana i ustanie stosunku pracy w służbie cywilnej, obowiązki i uprawnienia członka korpusu służby cywilnej, odpowiedzialność dyscyplinarna członka korpusu).

● Należy wskazać, że ustawa zawiera przepisy będące regulacją szczególną w stosunku do ogólnych przepisów prawa pracy i jako pragmatyka służbowa nie może regulować wszystkich kwestii dotyczących stosunku pracy pracowników i urzędników służby cywilnej.

● Jeżeli zachodzi sytuacja, że ustawa nie reguluje danych kwestii dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, to zgodnie z art. 9 ust. 1. ustawy stosuje się przepisy ustawy z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 1998 r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.) i inne przepisy prawa pracy (więcej na ten temat w komentarzu do art. 9 ustawy).

● Stosunek pracy w służbie cywilnej nawiązuje się na podstawie umowy o pracę lub na podstawie mianowania.

● Osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę zgodnie z zasadami określonymi w ustawie staje się pracownikiem służby cywilnej. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy stosunek pracy pracownika służby cywilnej nawiązuje się na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub na czas określony.

● Umowa o pracę na czas nieokreślony może być zawarta z osobą, która otrzymała pozytywną pierwszą ocenę w służbie cywilnej, albo była zatrudniona w służbie cywilnej na podstawie umowy na czas nieokreślony lub na podstawie mianowania zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o pracownikach urzędów państwowych. Umowa taka może być również zawarta z osobą zwolnioną z zawodowej służby wojskowej, pełnionej na stanowisku służbowym w Ministerstwie Obrony Narodowej lub terenowym organie administracji rządowej podległym ministrowi obrony narodowej, wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej.

● Umowę o pracę na czas określony 12 miesięcy, z możliwością wcześniejszego rozwiązania stosunku pracy za 2-tygodniowym wypowiedzeniem zawiera się z osobą, która podejmuje po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej. Przez osobę podejmującą po raz pierwszy pracę w służbie cywilnej należy rozumieć osobę, która nie była wcześniej zatrudniona w służbie cywilnej na czas nieokreślony albo nie była zatrudniona na czas określony 12 miesięcy i nie otrzymała pozytywnej pierwszej oceny w służbie cywilnej albo nie jest osobą zwolnioną z zawodowej służby wojskowej, pełnionej na stanowisku służbowym w Ministerstwie Obrony Narodowej lub terenowym organie administracji rządowej podległym ministrowi obrony narodowej, wskutek wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej i zatrudnianą w służbie cywilnej, (więcej na ten temat czytaj w komentarzu do rozdziału 3 ustawy).

● Natomiast osoba zatrudniona na podstawie mianowania zgodnie z zasadami określonymi w ustawie staje się urzędnikiem służby cywilnej. O uzyskanie mianowania w służbie cywilnej może ubiegać się pracownik służby cywilnej, który po spełnieniu określonych w ustawie przesłanek przystąpi do postępowania kwalifikacyjnego oraz ukończy go w danym roku z wynikiem pozytywnym i z miejscem uprawniającym do mianowania. Zgłoszenie do postępowania kwalifikacyjnego w danym roku kalendarzowym pracownik służby cywilnej kieruje do szefa służby cywilnej - w okresie od 1 stycznia do 31 maja. Postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie prowadzi Krajowa Szkoła Administracji Publicznej (KSAP). Postępowanie to odbywa się zazwyczaj na przełomie czerwca i lipca danego roku kalendarzowego.

● Innym sposobem uzyskania mianowania w służbie cywilnej jest ukończenie Krajowej Szkoły Administracji Publicznej. Absolwent KSAP nie musi przystępować do postępowania kwalifikacyjnego tak jak pracownik służby cywilnej, gdyż zgodnie z art. 46 ustawy posiadanie przez niego wiedzy, umiejętności i predyspozycji kierowniczych niezbędnych do wypełniania zadań służby cywilnej sprawdzane jest w toku kształcenia w KSAP i potwierdzone dyplomem jej ukończenia. Wniosek o mianowanie, absolwent KSAP, składa do szefa służby cywilnej w okresie od 1 stycznia do 31 maja. Absolwent KSAP, aby uzyskać mianowanie musi jednak zostać zatrudniony w korpusie służby cywilnej jako pracownik służby cywilnej.

● Mianowania pracownika służby cywilnej, który ukończył w danym roku postępowanie kwalifikacyjne z wynikiem pozytywnym i z miejscem uprawniającym do mianowania lub ukończył KSAP, dokonuje szef służby cywilnej w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej. Z dniem mianowania dotychczasowy umowny stosunek pracy pracownika służby cywilnej przekształca się w stosunek pracy na podstawie mianowania (więcej na ten temat w komentarzu do rozdziału 3 ustawy).

● Należy podkreślić, że zarówno jedna, jak i druga podstawa zatrudnienia członków korpusu służby cywilnej prowadzi do nawiązania stosunku pracy w rozumieniu kodeksu pracy⁹⁰, na co wskazuje użyty w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy termin "zatrudnienie".

● Brzmienie art. 3 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że członkami korpusu służby cywilnej są jedynie osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę lub na podstawie mianowania. Oznacza to, że do korpusu służby cywilnej nie wchodzą osoby zatrudnione na podstawie powołania i wyboru oraz na podstawie umowy cywilnoprawnej.

● Członkami korpusu służby cywilnej nie będą również osoby zatrudnione wprawdzie na podstawie umowy o pracę w urzędach wymienionych w art. 2 ust. 1 ustawy, ale nie na podstawie ustawy o służbie cywilnej na stanowiskach urzędniczych wskazanych w rozporządzeniu prezesa Rady Ministrów (to jest wyższych stanowiskach w służbie cywilnej, stanowiskach średniego szczebla zarządzania, stanowiskach koordynujących, samodzielnych, specjalistycznych oraz wspomagających), a np. na stanowiskach pomocniczych (obsługowych).

● Komentowany przepis określa warunki zatrudnienia w służbie cywilnej. Warunki te odnoszą się zarówno do osób ubiegających się o zatrudnienie w służbie cywilnej w toku naboru na wolne stanowisko pracy, jak i do osób już w tej służbie zatrudnionych (członków korpusu służby cywilnej, niezależnie od podstawy nawiązania stosunku pracy). Tym samym należy uznać, że warunki określone w art. 4 ustawy:

1) w odniesieniu do osoby ubiegającej się o zatrudnienie w służbie cywilnej oznaczają, że taka osoba nie może zostać zatrudniona, jeżeli w toku naboru nie potwierdzi spełnienia tych warunków (choć oczywiście samo spełnienie warunków określonych w art. 4 ustawy nie daje gwarancji wyłonienia danej osoby jako kandydata do zatrudnienia na dane wolne stanowisko pracy),

2) w odniesieniu do członka korpusu służby cywilnej oznaczają, że utrata waloru spełniania któregoś z warunków prowadzi, co do zasady, do ustania stosunku pracy w służbie cywilnej.

● Wątki poruszone w punkcie 1) zostaną szerzej rozwinięte przy komentowaniu art. 6 ustawy oraz pozostałych przepisów ustawy dotyczących naboru do służby cywilnej. W tym miejscu poświęcamy nieco uwagi problematyce poruszonej w punkcie 2).

● Ustawa reguluje w wyraźny sposób skutki prawne utraty waloru spełniania warunków określonych w art. 4 ustawy jedynie w odniesieniu do urzędników służby cywilnej. I tak regulacje art. 70 ustawy określają przesłanki wygaśnięcia stosunku pracy urzędnika służby cywilnej, natomiast regulacje art. 71 ustawy określają przesłanki fakultatywnego lub obowiązkowego rozwiązania stosunku pracy urzędnika służby cywilnej za wypowiedzeniem lub bez wypowiedzenia.

● Ustawodawca nie zdecydował się natomiast na określenie w ustawie przesłanek prowadzących do ustania stosunku pracy pracownika służby cywilnej (z wyjątkiem wygaśnięcia stosunku pracy w wyniku ukarania karą dyscyplinarną wydalenia z pracy w urzędzie - na podstawie art. 114 ust. 3 ustawy). Tym samym, na mocy art. 9 ustawy, w kwestiach tych zastosowanie znajdują przepisy kodeksu pracy i inne przepisy prawa pracy odnoszące się do wygasania albo rozwiązywania umowy o pracę. Chodzi tu zarówno o przepisy regulujące dopuszczalność rozwiązania stosunku pracy (choć w tej kwestii z pewnymi wyjątkami wskazanymi w komentarzu do art. 9 ustawy), jak i o przepisy określające sposób postępowania w związku z zamiarem pracodawcy rozwiązania stosunku pracy, w tym w szczególności określające uprawnienia zakładowej organizacji związkowej.

● Trzeba też powiedzieć, że art. 4 ustawy nie wprowadza w wyraźny sposób przesłanek wygaśnięcia albo rozwiązania umowy o pracę pracownika służby cywilnej. W szczególności problematyczne pozostaje pytanie, czy pracodawca ma obowiązek doprowadzić do ustania stosunku pracy w sytuacji, gdy stwierdzi, że pracownik służby cywilnej przestał spełniać którykolwiek z warunków określonych w art. 4 ustawy. Wydaje się, że warunki zatrudnienia w służbie cywilnej są na tyle niejednorodne, iż nie sposób na to pytanie udzielić wspólnej dla wszystkich warunków i jednoznacznej odpowiedzi. Z tego względu sprawy te zostaną poruszone w ramach komentarza do każdego z punktów oddzielnie.

● To natomiast, co można uznać za element wspólny wszystkich warunków, z punktu widzenia ich znaczenia prawnego dla utrzymania danego członka korpusu służby cywilnej w zatrudnieniu w służbie cywilnej, to generalne przeznaczenie art. 4 ustawy jako regulacji o charakterze selekcyjnym. Wydaje się, że zamiarem ustawodawcy było określenie, z kim w służbie cywilnej może być nawiązany stosunek pracy, z kim stosunek pracy nie może być nawiązany oraz z kim stosunek pracy powinien zostać rozwiązany.

● W stosunku do urzędników służby cywilnej ustawodawca określił jednoznacznie skutki prawne utraty waloru spełniania każdego z warunków określonych w art. 4 ustawy. Regulacje takie zawiera art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy (utrata nieposzlakowanej opinii) i częściowo ust. 7 pkt 2 (w odniesieniu do prawomocnego skazania za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe). Ponadto ustawodawca, nawiązując do niektórych warunków określonych w art. 4 ustawy, wskazał, w jakich sytuacjach stosunek pracy urzędnika służby cywilnej wygasa (utrata obywatelstwa wymaganego art. 4 pkt 1 lub art. 5 ust. 1 ustawy; prawomocne skazanie za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe - art. 70 pkt 4 ustawy; prawomocne orzeczenie utraty praw publicznych - art. 70 pkt 5 ustawy).

● W stosunku do pracowników służby cywilnej ustawodawca nie określił wyraźnie skutków dla trwania stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej, który utraci walor spełniania któregoś z warunków określonych w art. 4 ustawy. Pracodawca, który stwierdzi, że w wyniku utraty przez pracownika służby cywilnej waloru spełniania któregoś z warunków niedopuszczalne jest utrzymanie tego pracownika w stosunku pracy w służbie cywilnej, ma zatem do dyspozycji instrumenty prawne przewidziane w kodeksie pracy. Chodzi o rozwiązanie stosunku pracy albo w drodze porozumienia stron, albo w drodze wypowiedzenia, albo bez wypowiedzenia.

● Istotne wątpliwości powstają na tle stosowania art. 52 kodeksu pracy, dającego podstawę do rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika. Nie wydaje się budzić wątpliwości dopuszczalność zastosowania art. 52 par. 1 pkt 2 kodeksu - w sytuacji prawomocnego skazania pracownika służby cywilnej za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe. Natomiast, jak podkreślono w komentarzu do art. 9 ustawy, linia orzecznicza Sądu Najwyższego utrwalona na tle ustawy z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej sprzeciwia się stosowaniu do pracowników służby cywilnej art. 52 par. 1 pkt 1 kodeksu, tzn. sprzeciwia się rozwiązywaniu umowy o pracę z powodu ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych. Nawet gdyby ta linia orzecznicza uległa zmianie (np. w wyniku upowszechnienia się rozumowania przyjętego przez Sąd Najwyższy w wyroku z 24 sierpnia 2010 r.⁹¹), to i tak trudny do zaakceptowania byłby pogląd, zgodnie z którym utrata waloru spełniania warunków określonych w art. 4 ustawy uzasadniałaby zastosowanie art. 52 par. 1 pkt 1 kodeksu pracy. Naruszenie któregokolwiek z tych warunków nie może być bowiem uznane za naruszenie obowiązków pracowniczych. Jedynie w przypadku cieszenia się nieposzlakowaną opinią wyobrażalne jest w praktyce - w niektórych sytuacjach - stwierdzenie, że konkretne zachowanie z jednej strony jest ciężkim naruszeniem obowiązków członka korpusu służby cywilnej, a z drugiej strony uzasadnia uznanie tego członka korpusu służby cywilnej za nieposiadającego nieposzlakowanej opinii. W razie jakichkolwiek wątpliwości co do okoliczności lub co do charakteru zachowania (tzn. czy jest ono naruszeniem obowiązków członka korpusu służby cywilnej, czy też narusza warunek posiadania nieposzlakowanej opinii), bardziej trafne wydaje się poddanie tego zachowania ocenie w trybie przepisów o odpowiedzialności dyscyplinarnej członków korpusu służby cywilnej. Przy czym należy pamiętać, że do kompetencji komisji dyscyplinarnych należy orzekanie wyłącznie w sprawach naruszenia obowiązków członków korpusu służby cywilnej, a nie należy orzekanie w sprawach spełniania warunku posiadania nieposzlakowanej opinii.

● Do czasu ewentualnej zmiany wspomnianej wyżej linii orzeczniczej w sprawie niedopuszczalności stosowania art. 52 par. 1 pkt 1 kodeksu pracy rozwiązaniem bezpieczniejszym z punktu widzenia pracodawcy wydaje się wypowiadanie umowy o pracę (takie podejście za uzasadnione i zgodne z prawem uznał też Sąd Najwyższy w przywołanym wyżej wyroku z 24 sierpnia 2010 r.).

● Konstruując regulację warunków zatrudnienia w służbie cywilnej, ustawodawca posłużył się katalogiem zamkniętym. Konstrukcja taka sugeruje, że wymienione w art. 4 ustawy warunki tworzą regulację zupełną, tzn. wyczerpująco regulują kwestię warunków, na jakich można zostać zatrudnionym w służbie cywilnej oraz warunków, których naruszenie powinno powodować usunięcie ze służby cywilnej. Wniosek taki nie jest jednak w pełni uzasadniony. Już na gruncie samej ustawy o służbie cywilnej można wskazać przepisy prowadzące do ustania stosunku pracy urzędnika służby cywilnej lub pracownika służby cywilnej, które trudno byłoby, nawet w sensie logicznym, a nie tylko literalnie, przyporządkować do warunków określonych w art. 4 ustawy. W odniesieniu do urzędnika służby cywilnej jest tak np. w przypadku przesłanki wygaśnięcia stosunku pracy z powodu odmowy złożenia ślubowania (art. 70 pkt 1 ustawy), czy też w przypadku przesłanki rozwiązania stosunku pracy z zachowaniem okresu wypowiedzenia z powodu likwidacji urzędu, jeżeli nie jest możliwe przeniesienie urzędnika na podstawie art. 66 ustawy. Szczególnie ten drugi przykład przeczy tezie o zupełnym charakterze warunków zatrudnienia w służbie cywilnej określonych w art. 4 ustawy, gdyż powodem ustania stosunku pracy w tym przypadku nie są przyczyny dotyczące samego urzędnika. W odniesieniu do pracownika służby cywilnej jest tak np. w przypadku wspomnianego już wyżej wygaśnięcia stosunku pracy na podstawie art. 114 ust. 3 ustawy oraz w przypadkach powodujących wygaśnięcie umowy o pracę - wskazanych w kodeksie pracy.

Warunki zatrudnienia w służbie cywilnej:

● Pkt 1 wprowadza ogólną zasadę, zgodnie z którą w służbie cywilnej może być zatrudniona osoba posiadająca polskie obywatelstwo. Od tej zasady ustawodawca wprowadził jednak wyjątek w art. 5 ustawy. Posiadanie obywatelstwa polskiego jest powszechnie w polskim prawodawstwie stosowanym warunkiem dostępu do zatrudnienia w różnych obszarach administracji publicznej. Jest to wyrazem przekonania, że wykonywanie pracy w jednostkach organizacyjnych obsługujących organy władz publicznych wymaga szczególnej lojalności wobec państwa polskiego, którą wykazują jedynie osoby posiadające polskie obywatelstwo. W przypadku posiadania przez kandydata do służby cywilnej podwójnego obywatelstwa stosowne jest odwołanie się do przepisów ustawy o obywatelstwie polskim - patrz przypis⁹². Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy obywatel polski posiadający równocześnie obywatelstwo innego państwa ma wobec Rzeczypospolitej Polskiej takie same prawa i obowiązki jak osoba posiadająca wyłącznie obywatelstwo polskie. Zatem należy przyjąć, że posiadanie podwójnego obywatelstwa, w tym obywatelstwa polskiego, nie jest przeszkodą w zatrudnieniu w służbie cywilnej. Warto jednak wspomnieć, że dla niektórych grup członków korpusu służby cywilnej ustawodawca zdecydował się wprowadzić dalej idące ograniczenie w kwestii posiadania obywatelstwa polskiego - warunek posiadania wyłącznie polskiego obywatelstwa. Dotyczy to osób zatrudnionych w wyodrębnionych komórkach kontroli skarbowej, pracowników wywiadu skarbowego, dyrektorów izb skarbowych czy też naczelników urzędów skarbowych.

● Przechodząc do kwestii utraty waloru spełniania warunku posiadania obywatelstwa polskiego przez pracownika służby cywilnej (co w świetle art. 34 ust. 2 konstytucji oraz ustawy o obywatelstwie polskim może nastąpić wyłącznie przez zrzeczenie się obywatelstwa polskiego), należy wyrazić przekonanie, że ewentualny obowiązek pracodawcy doprowadzenia w takim przypadku do ustania stosunku pracy w służbie cywilnej dotyczy bez wątpienia takiej osoby, która po utracie obywatelstwa polskiego nie spełnia żadnego z warunków, które z mocy art. 5 ust. 1 ustawy pozwalają cudzoziemcowi ubiegać się o zatrudnienie w służbie cywilnej. Podobnie należałoby traktować sytuację cudzoziemca, który został zatrudniony na podstawie umowy o pracę, zgodnie z art. 5 ustawy. W razie gdyby taki cudzoziemiec przestał spełniać warunki, które z mocy art. 5 ust. 1 ustawy pozwalają cudzoziemcowi ubiegać się o zatrudnienie w służbie cywilnej (tzn. nie spełniał już żadnego z tych warunków), konieczne byłoby rozwiązanie jego umowy o pracę.

● Gdyby zatem pracownik służby cywilnej, który utracił obywatelstwo polskie, spełniał pozostałe warunki zatrudnienia w służbie cywilnej (w tym warunki określone w art. 5 ust. 1 ustawy), a w danym urzędzie istniało wolne stanowisko pracy odpowiadające jego kwalifikacjom i otwarte dla osób nieposiadających obywatelstwa polskiego, nie byłoby konieczności rozwiązywania jego umowy o pracę, lecz wystarczyłoby zmienić jego stanowisko pracy w drodze porozumienia lub w drodze wypowiedzenia zmieniającego. Podobnie należałoby traktować sytuację cudzoziemca, który przestał spełniać jeden z warunków określonych w art. 5 ust. 1 ustawy, lecz spełniałby inny z tych warunków (przykładowo: przestałby być obywatelem państwa należącego do Unii Europejskiej, ale byłby małżonkiem obywatela państwa należącego do Unii Europejskiej - por. komentarz do art. 5 ustawy w zakresie dopuszczalności zatrudniania cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Takie podejście do zatrudniania cudzoziemców w służbie cywilnej można wyprowadzić z art. 5 ust. 2 ustawy, który reguluje ogólnie warunki zatrudnienia cudzoziemca, a nie tylko warunki zawarcia stosunku pracy z cudzoziemcem wyłonionym w drodze naboru. Przesądza o tym użyte w tym przepisie sformułowanie "może zostać zatrudniona na stanowisku pracy", które to sformułowanie - w przeciwieństwie do ust. 1 - nie odwołuje się do wolnych stanowisk pracy. Zatem nie wiąże się wyłącznie z sytuacją zatrudniania po naborze, choć zatrudniania po naborze oczywiście też dotyczy.

● O tym, czy dane stanowisko jest otwarte dla osób nieposiadających obywatelstwa polskiego przesądza art. 5 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym osoba nieposiadająca obywatelstwa polskiego może zostać zatrudniona na stanowisku pracy, na którym wykonywana praca nie polega na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa (szerzej znaczenie tego kryterium zostało omówione w komentarzu do art. 5 ustawy).

● Ustawodawca sięgnął do instytucji znanej z prawa karnego, czyli do środka karnego orzekanego na podstawie art. 40 ustawy z 6  czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. z 1997 r. nr 88, poz. 553 z późn. zm.) lub na podstawie art. 22 par. 2 pkt 7 ustawy z 10 września 1999 r.Kodeks karny skarbowy (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 186). Orzeczenie tego środka karnego oznacza, w myśl art. 40 par. 1 kodeksu karnego utratę czynnego i biernego prawa wyborczego do organu władzy publicznej, organu samorządu zawodowego lub gospodarczego, utratę prawa do udziału w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości oraz do pełnienia funkcji w organach i instytucjach państwowych i samorządu terytorialnego lub zawodowego, jak również utratę posiadanego stopnia wojskowego i powrót do stopnia szeregowego; pozbawienie praw publicznych obejmuje ponadto utratę orderów, odznaczeń i tytułów honorowych oraz utratę zdolności do ich uzyskania w okresie trwania pozbawienia praw. Na gruncie przepisów odrębnych obywatel polski uzyskuje te prawa na różnych zasadach, w tym także w różnym wieku. Najbardziej skrajny z tego punktu widzenia przykład stanowi nabycie biernego prawa wyborczego na prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 127 ust. 3 konstytucji na prezydenta Rzeczypospolitej może być wybrany obywatel polski, który najpóźniej w dniu wyborów kończy 35 lat i korzysta z pełni praw wyborczych do Sejmu. Ścisła literalna interpretacja pojęcia "pełnia praw publicznych" prowadziłaby do wniosku, że uzyskanie pełni praw publicznych następuje dopiero w momencie, gdy dana osoba będzie uprawniona do korzystania ze wszystkich znanych w prawie polskim praw publicznych. W tym kontekście warunek korzystania z pełni praw publicznych oznaczałby, że nie można ubiegać się o zatrudnienie w służbie cywilnej do czasu uzyskania wszystkich znanych w prawie polskim praw publicznych. Przykładowo, na tle cytowanego postanowienia art. 127 ust. 3 konstytucji okazałoby się zatem, że nie można zatrudnić w służbie cywilnej obywatela polskiego, który nie może zostać wybrany na prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Wydaje się jednak, że ustawodawca nie mógł mieć zamiaru tak drastycznego ograniczania dopuszczalności zatrudniania w służbie cywilnej. Można zatem przyjąć, że intencją ustawodawcy było raczej wprowadzenie warunku, który eliminuje z możliwości zatrudnienia w służbie cywilnej taką osobę, która utraciła prawa publiczne nabyte z mocy prawa lub nadane w odpowiednim trybie, niezależnie od tego czy w momencie ubiegania się o zatrudnienie w służbie cywilnej uzyskała już wszystkie prawa publiczne.

● Z punktu widzenia zastosowania warunku posiadania pełni praw publicznych, jako warunku eliminującego z możliwości zatrudniania w służbie cywilnej osoby, w stosunku do której sąd prawomocnie orzekł ten środek karny, należy też zwrócić uwagę na przesłankę orzekania tego środka: motywacji zasługującej na szczególne potępienie. Jak się zwraca uwagę w orzecznictwie chodzi w takim przypadku o motywy jaskrawo naganne, wywołujące oburzenie, potępienie czy gniew⁹³. Można w związku z tym uznać, że warunek określony w art. 4 pkt 2 odnosi się nie tyle do oceny etycznej samego zachowania sprawcy, ile do oceny etycznej motywów, którymi się kierował. Wydaje się, że sąd orzeka karę pozbawienia pełni praw publicznych w sytuacji, gdy taka etyczna ocena motywów jest silnie negatywna i oparta na powszechnie podzielanych społecznie przekonaniach. Warto zauważyć, że warunek posiadania pełni praw publicznych nie odnosi się jedynie do zachowań członka korpusu służby cywilnej związanych z wykonywaniem pracy w służbie cywilnej. Wprowadzenie tego warunku do katalogu warunków zatrudnienia w służbie cywilnej należy traktować jako wyraz dbałości ustawodawcy o wysoki poziom etyczno-moralny osób zatrudnionych w służbie cywilnej. Wprowadzając dla służby cywilnej ten warunek, jako warunek dotyczący wszystkich członków korpusu służby cywilnej, ustawodawca w pewnym sensie rozszerzył skutek prawny orzeczenia środka karnego pozbawienia pełni praw publicznych w stosunku do regulacji art. 40 ust. 1 kodeksu karnego. Kodeks karny bowiem pozbawia osobę w ten sposób ukaraną jedynie prawa pełnienia funkcji w organach i instytucjach państwowych, co niewątpliwie nie oznacza zakazu jakiegokolwiek zatrudniania w tychże organach i instytucjach państwowych.

● Ponieważ warunek określony w art. 4 pkt 2 ustawy odnosi się do wszystkich członków korpusu służby cywilnej, niezależnie od zajmowanego stanowiska, należy przyjąć, że pracodawca nie może nawiązać stosunku pracy z osobą, w stosunku do której taki środek karny został prawomocnie orzeczony. W razie gdyby ten środek karny został prawomocnie orzeczony w trakcie trwania stosunku pracy, lub informacja o orzeczeniu dotarłaby do pracodawcy w okresie trwania stosunku pracy, pracodawca ma obowiązek doprowadzić do rozwiązania stosunku pracy. Pracodawcy przysługuje prawo uzyskania informacji o prawomocnym orzeczeniu środka karnego pozbawienia pełni praw publicznych. Na mocy art. 6 pkt 10 ustawy z 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym - patrz przypis⁹⁴ - pracodawcy przysługuje prawo do uzyskania informacji o osobach, których dane osobowe zgromadzone zostały w rejestrze, w zakresie niezbędnym dla zatrudnienia pracownika, co do którego z przepisów ustawy wynika wymóg niekaralności, korzystania z pełni praw publicznych, a także ustalenia uprawnienia do zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej. O informację taką należy wystąpić nie tylko przed nawiązaniem stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru do służby cywilnej, ale także w stosunku do osoby już zatrudnionej, co do której pracodawca uzyskał prawdopodobną informację o orzeczeniu środka karnego pozbawienia pełni praw publicznych.

● Wprowadzając ten warunek zatrudnienia w służbie cywilnej, ustawodawca odwołał się do instytucji skazania na gruncie prawa karnego. Jest sprawą bezsporną, jak się zauważa w doktrynie, że ustawodawca wprowadza sankcję za popełnienie czynów określonego typu z uwagi na to, że czyny takie godzą w chronione porządkiem prawnym (normy sankcjonowane) dobra. Z punktu widzenia przyjętych przez ustawodawcę założeń aksjologicznych czyny takie, już w sensie kategorialnym, są społecznie niebezpieczne. Niewątpliwie więc racją ujęcia w ustawie karnej określonego typu zachowań jako czynów zabronionych pod groźbą kary jest rozpoznane przez ustawodawcę ich społeczne niebezpieczeństwo⁹⁵. W związku z tym należy uznać, że intencją ustawodawcy przy wprowadzeniu warunku nieskazania za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe jako warunku zatrudnienia w służbie cywilnej było niedopuszczenie do zatrudnienia w tej służbie osób, które swoim czynem sprzeniewierzyły się jakimś wartościom uznanym za społecznie istotne i pożądane, a sprawca tego czynu został skazany przez sąd prawomocnym wyrokiem za popełnienie tego czynu. Na tle art. 413 par. 2 ustawy z 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz.U. z 1997 r. nr 89, poz. 555 z późn. zm.) należy przyjąć, że skazany to taka osoba, w stosunku do której sąd, wydając wyrok:

1) dokładnie określił przypisany oskarżonemu czyn oraz jego kwalifikację prawną,

2) co do zasady - rozstrzygnął co do kary i środków karnych.

● Jednakże nie każda osoba skazana jest wyłączona z możliwości zatrudnienia w służbie cywilnej. Takiemu ograniczeniu prawa zostały poddane jedynie te osoby, które popełniły czyn zabroniony umyślnie. Umyślność popełnienia czynu zabronionego art. 9 kodeksu karnego definiuje jako działanie sprawcy z zamiarem popełnienia tego czynu, to jest takie działanie, gdy sprawca chce ten czyn popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi.

● Zakazowi zatrudnienia w służbie cywilnej nie podlega osoba, co do której nie zapadł wyrok prawomocny. Oznacza to, że nie można, powołując się na art. 4 pkt 3 ustawy, rozwiązać stosunku pracy z członkiem korpusu służby cywilnej ani odmówić zatrudnienia w służbie cywilnej osoby, - w stosunku do której trwa postępowanie karne, aż do czasu uprawomocnienia wyroku skazującego daną osobę za popełnione przestępstwo.

● Podobnie, jak to ma miejsce w przypadku pozbawienia praw publicznych, pracodawca jest uprawniony do uzyskania informacji o prawomocnym skazaniu zarówno osoby ubiegającej się o zatrudnienie w służbie cywilnej, jak i osoby już zatrudnionej w służbie cywilnej. Podobnie jak to zostało wskazane w przypadku warunku korzystania z pełni praw publicznych, również w przypadku warunku nieskazania za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe należy uznać, że pracodawca powinien wystąpić o stosowną informację z Krajowego Rejestru Karnego.

● Spośród wszystkich warunków określonych w art. 4 ustawy warunek wprowadzony w pkt 4 jest jedynym odnoszącym się do konkretnego stanowiska pracy, a nie do generalnych przymiotów (cech) związanych z konkretną osobą ubiegającą się o zatrudnienie w służbie cywilnej lub w niej zatrudnionej. Warunek posiadania kwalifikacji wymaganych na dane stanowisko pracy wiąże się logicznie z ustawową koncepcją zatrudniania w służbie cywilnej w drodze naboru do służby cywilnej (który to nabór jest prowadzony na konkretne stanowisko pracy), choć nie może być traktowany jako warunek sprawdzany wyłącznie w toku naboru. Na mocy art. 28 ust. 2 pkt 3 ustawy ogłoszenie o naborze powinno zawierać wymagania związane ze stanowiskiem pracy zgodnie z opisem danego stanowiska. Bliźniaczą regulację zawiera art. 55 ust. 2 pkt 4 ustawy określający zakres ogłoszenia o naborze na wyższe stanowisko w służbie cywilnej. Należy jednak dodać, że art. 55 ust. 2 pkt 3 ustawy nakazuje dodatkowo uwzględnić w treści ogłoszenia wymagania związane ze stanowiskiem, wynikające z przepisów ustaw - przepis ten odnosi się przede wszystkim do wymagań określonych dla wyższych stanowisk w służbie cywilnej określonych w art. 53 ustawy, ale także do wymagań określonych odrębnymi przepisami dla wybranych rodzajów stanowisk wyróżnionych ze względu na szczególny charakter wykonywanych obowiązków (np. wymagania dla głównego księgowego określone ustawą z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). Nie można też pominąć, że przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 99 ustawy określają m.in. kwalifikacje zawodowe pracowników wymagane do wykonywania pracy na stanowiskach urzędniczych w zakresie nieuregulowanym w przepisach szczególnych. Łatwo zauważyć, że ustawodawca, regulując wprost lub pośrednio warunki dostępu do konkretnych stanowisk pracy, posłużył się różnymi sformułowaniami. Wydaje się, że to rozróżnienie ma znaczenie normatywne. I tak, użyte w art. 99 pkt 2 ustawy określenie "kwalifikacje zawodowe" zostało w akcie wykonawczym ograniczone do takich kwalifikacji jak wykształcenie i doświadczenie zawodowe oraz posiadanie pewnych szczególnych uprawnień zawodowych nadawanych na podstawie odrębnych przepisów (np. radcowie prawni, osoby posiadające uprawnienia budowlane). Posiadanie tak określonych kwalifikacji zawodowych można zweryfikować w sposób obiektywny przy użyciu dokumentów. Wymagania określane w ogłoszeniu o naborze obejmują wymagania w zakresie kwalifikacji zawodowych określone w sposób opisany wyżej, wymagania określone przepisami odrębnych ustaw oraz wymagania ustalone dla danego stanowiska w zakresie wiedzy i umiejętności zgodnie z opisem danego stanowiska. Tym samym należy uznać, że sformułowanie "wymagania związane ze stanowiskiem pracy zgodnie z opisem danego stanowiska" użyte w art. 28 ust. 2 pkt 3 oraz w art. 55 ust. 2 pkt 4 ustawy mają znaczenie szersze niż sformułowanie "wymagane kwalifikacje zawodowe" użyte w art. 99 pkt 2 ustawy. Należy też przyjąć, że żadne z tych sformułowań nie jest tożsame ze sformułowaniem "kwalifikacje wymagane na dane stanowisko pracy" użytym w art. 4 pkt 4 ustawy. Wydaje się, że warunkowi wprowadzonemu w art. 4 pkt 4 ustawy należałoby przypisać szersze znaczenie niż wyżej przypisane sformułowaniu "wymagania związane ze stanowiskiem pracy zgodnie z opisem danego stanowiska" i sformułowaniu "kwalifikacje zawodowe".

● Kwalifikacje wymagane na dane stanowisko pracy, o których mowa w art. 4 pkt 4 ustawy, można zatem podzielić na dwie grupy:

1) kwalifikacje zawodowe przypisane przez pracodawcę do danego stanowiska pracy przy zastosowaniu przepisów ustawy o służbie cywilnej, przepisów ustaw odrębnych oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 99 ustawy o służbie cywilnej, ewentualnie zmodyfikowane w opisie danego stanowiska pracy,

2) wymagania uznane przez pracodawcę za konieczne do wykonywania pracy na danym stanowisku, dotyczące generalnie wiedzy i umiejętności, i ujęte w opisie danego stanowiska pracy.

● Tak rozumiany warunek posiadania kwalifikacji wymaganych na dane stanowisko pracy należy traktować nie tylko jako warunek ubiegania się o zatrudnienie w drodze naboru do służby cywilnej, ale także jako warunek pozostawania w zatrudnieniu w służbie cywilnej. Organizując nabór na wolne stanowisko pracy, pracodawca ma zatem obowiązek określić w ogłoszeniu o naborze, zgodnie z opisem tego stanowiska, kwalifikacje zawodowe oraz wymagania uznane przez tegoż pracodawcę za konieczne do wykonywania pracy na danym stanowisku. Jako warunek ubiegania się o zatrudnienie w służbie cywilnej warunek posiadania kwalifikacji wymaganych na dane stanowisko pracy oznacza zatem, że niedopuszczalne jest wyłonienie w danym naborze jako jednego z najlepszych kandydatów do zatrudnienia na danym stanowisku pracy osoby, która nie posiada określonych w ogłoszeniu o naborze kwalifikacji zawodowych lub nie spełnia wymagań uznanych przez pracodawcę za konieczne do wykonywania pracy na danym stanowisku - określonych w ogłoszeniu o naborze.

● Jako warunek pozostawania w zatrudnieniu w służbie cywilnej warunek określony w art. 4 pkt 4 ustawy nie ma jednak tak jednoznacznie selekcyjnego znaczenia. Nie ma co prawda wątpliwości, że utrata kwalifikacji zawodowych (albo stwierdzenie przez pracodawcę, że dotychczas błędnie uznawał kwalifikacje zawodowe danego członka korpusu służby cywilnej za zgodne z opisem danego stanowiska pracy) wykluczają dalsze zatrudnienie tego członka korpusu służby cywilnej na dotychczasowym stanowisku. Nie oznacza to jednak w każdym przypadku konieczności prowadzenia przez pracodawcę do rozwiązania stosunku pracy. Jeżeli bowiem kwalifikacje zawodowe faktycznie posiadane przez danego członka korpusu służby cywilnej okazałyby się wystarczające na innym wolnym stanowisku pracy w danym urzędzie albo w innym urzędzie, dopuszczalne jest dokonanie zmiany w zakresie zajmowanego stanowiska, w trybie odpowiednim do statusu prawnego danego członka korpusu służby cywilnej. W przypadku wymagań uznanych przez pracodawcę za konieczne do wykonywania pracy na danym stanowisku pracy trudno byłoby mówić o ich utracie. W tym zakresie art. 4 pkt 4 ustawy pozostaje raczej w logicznym związku z regulacjami dotyczącymi ocen okresowych członków korpusu służby cywilnej, które to oceny dotyczą obowiązków wykonywanych na danym stanowisku pracy. Oceny te służą stałemu, okresowemu potwierdzaniu posiadania przez danego członka korpusu służby cywilnej wiedzy i umiejętności koniecznych na danym stanowisku pracy oraz ewentualnemu identyfikowaniu braków w tym zakresie. Wnioski płynące z oceny okresowej danego członka korpusu służby cywilnej mogą zatem dawać podstawę do podjęcia przez pracodawcę decyzji o rozwiązaniu stosunku pracy albo o zmianie stanowiska zajmowanego przez danego członka korpusu służby cywilnej, albo też do podjęcia próby przeniesienia tego członka korpusu służby cywilnej do innego urzędu. Trzeba jednak podkreślić, że ocena okresowa nie jest jedynym dopuszczalnym sposobem ustalenia przez pracodawcę, że dany członek korpusu służby cywilnej nie spełnia wymagań uznanych za konieczne do wykonywania pracy na danym stanowisku. Pracodawca, a zwłaszcza przełożony, jest bowiem uprawniony (a nawet zobowiązany) do stałego niesformalizowanego analizowania sposobu wykonywania pracy i jej efektów (jakości), w tym pod kątem identyfikacji ewentualnych braków w zakresie wiedzy i umiejętności członka korpusu służby cywilnej. Na marginesie tego wątku warto dodać, że zarządzeniem szefa służby cywilnej w sprawie standardów zarządzania zasobami ludzkim w służbie cywilnej - patrz przypis⁹⁶ - zostało zalecone ujęcie w wewnętrznych aktach prawnych regulujących zasady oraz kryteria przyznawania nagród, m.in. obowiązku przekazywania wszystkim członkom korpusu służby cywilnej informacji (nazwanej w tym zarządzeniu bieżącą informacją zwrotną) w zakresie oceny stopnia spełnienie przez pracownika stawianych mu wymagań, osiąganych wyników i sposobu realizacji zadań.

● Warunki o podobnym charakterze są przez ustawodawcę powszechnie stosowane przy określaniu warunków dostępu do zatrudnienia w różnych obszarach sektora publicznego. Przykładami stosowania takiego warunku, oprócz ustawy o służbie cywilnej, są:

1) ustawa o pracownikach samorządowych - patrz przypis⁹⁷ - która warunek posiadania nieposzlakowanej opinii wprowadza art. 6 ust. 3 pkt 3 w stosunku do pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę na stanowisku urzędniczym oraz art. 6 ust. 4 w stosunku do pracowników samorządowych zatrudnionych na kierowniczym stanowisku urzędniczym,

2) ustawa o pracownikach sądów i prokuratury - patrz przypis⁹⁸ - która wprowadza warunek nieposzlakowanej opinii dla urzędnika (tj. osoby zatrudnianej na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony) i osoby przyjmowanej na staż urzędniczy,

3) ustawa o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa - patrz przypis⁹⁹ - która w art. 29 ust. 1 pkt 6 określa, że radcą i starszym radcą Prokuratorii może być osoba, która jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy.

● Użyte przez ustawodawcę w art. 4 pkt 5 ustawy określenie "nieposzlakowana opinia" ma charakter klauzuli generalnej¹⁰⁰. Wykładnia tego określenia powinna się opierać na słownikowym rozumieniu wyrazu "nieposzlakowany". Zgodnie ze "Słownikiem 100 tysięcy potrzebnych słów" pod redakcją profesora Jerzego Bralczyka¹⁰¹ nieposzlakowany oznacza takiego, któremu nic nie można zarzucić pod względem moralnym. Nowy "Słownik języka polskiego" pod redakcją Elżbiety Sobol¹⁰² "nieposzlakowany" definiuje jako takiego, któremu nic nie można zarzucić; nienagannego, nieskazitelnego. W ujęciu "Innego słownika języka polskiego"¹⁰³, jeśli ktoś ma nieposzlakowaną opinię, to jest człowiekiem uczciwym, któremu nic nie można zarzucić. Słowniki języka polskiego podają zatem takie rozumienie tego słowa, które kładzie nacisk na pozytywną etyczno-moralną ocenę danej osoby. Można zatem uznać, że osoba ciesząca się nieposzlakowaną opinią to taka osoba, która w swoim środowisku prywatnym i zawodowym jest postrzegana jako zachowująca się zgodnie z powszechnie w tych środowiskach uznawanymi normami etycznymi. Wydaje się zatem, że wprowadzając ten warunek zatrudnienia w służbie cywilnej, ustawodawca chciał chronić wizerunek tej służby, a pośrednio także - władz publicznych, którym służba cywilna została przydana do pomocy w wykonywaniu ich zadań. Celem takiej ochrony wizerunku służby cywilnej (władz publicznych) jest zachowanie i wzmacnianie ich społecznej legitymizacji do wykonywania zadań, która mogłaby ucierpieć w razie utraty społecznego zaufania związanej z poważnymi zarzutami o charakterze etycznym w stosunku do członków korpusu służby cywilnej.

● W wyroku z 5 czerwca 2012 r.¹⁰⁴ Sąd Najwyższy wyraził pogląd, zgodnie z którym w służbie cywilnej obowiązuje podwyższone - w porównaniu z powszechnym prawem pracy - kryterium oceny pracownika, w tym przez pryzmat nieposzlakowania opinii. Z poglądem tym należy się generalnie zgodzić. Porównując bowiem regulacje ustawy o służbie cywilnej z przepisami kodeksu pracy łatwo zauważyć, że kodeks prawo pracy kwestię okoliczności uprawniających pracodawcę do rozwiązywania stosunku pracy poddaje bardzo ogólnej regulacji, nakazującej podanie przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie lub rozwiązanie umowy o pracę - i czyni to wyłącznie w przypadku rozwiązywania za wypowiedzeniem umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony oraz w przypadku rozwiązywania umowy o pracę bez wypowiedzenia. Na tle orzecznictwa można uznać, że zachowanie pracownika niezgodne z normami etycznymi (zasadami współżycia społecznego, o których mowa w art. 8 kodeksu pracy) mogłoby zostać uznane za taką przyczynę, jednak chodziłoby o zachowania związane ze stosunkiem pracy, a zatem takie, które dotyczą albo innych zatrudnionych u tego pracodawcy, albo szeroko rozumianych klientów tego pracodawcy.

● Wydaje się, że w służbie cywilnej zakres możliwych zachowań pozbawiających członka korpusu służby cywilnej waloru posiadania nieposzlakowanej opinii wykracza poza tak ściśle rozumiane zachowania związane ze stosunkiem pracy. Takie szersze rozumienie wynika przede wszystkim z omówionego wyżej słownikowego znaczenia słowa nieposzlakowany, które nie może być ograniczane wyłącznie do sytuacji i zachowań związanych z aktywnością zawodową człowieka. Za szerszym rozumieniem potencjalnych zachowań pozbawiających członka korpusu służby cywilnej waloru posiadania nieposzlakowanej opinii przemawia też art. 71 ust. 1 pkt 7 ustawy o służbie cywilnej, nakazujący członkowi korpusu zachowywać się godnie w służbie oraz poza nią. Nie ma wątpliwości, że między art. 4 pkt 5 i art. 71 ust. 1 pkt 7 ustawy istnieje związek logiczny. Bez wątpienia człowiek zachowujący się godnie i w sytuacjach prywatnych i w sytuacjach zawodowych zachowuje się zgodnie z normami etycznymi, a tym samym zasługuje na uznanie za osobę cieszącą się nieposzlakowaną opinią.

● Cytowany wyżej pogląd Sądu Najwyższego o obowiązywaniu w służbie cywilnej podwyższonego kryterium oceny pracownika, w tym przez pryzmat nieposzlakowanej opinii, można zatem skonkretyzować w ten sposób, że oznacza on dopuszczalność oceny zachowań członka korpusu służby cywilnej z punktu widzenia respektowania norm etycznych nie tylko w kontekście wykonywania przez niego pracy (co, jak zauważył Sąd Najwyższy, jest możliwe też na gruncie powszechnego prawa pracy, ale tylko możliwe, natomiast w służbie cywilnej, za sprawą art. 4 pkt 5 ustawy - obowiązkowe), ale także w kontekście sytuacji niezwiązanych bezpośrednio z pracą. Podwyższenie kryterium oceny pracownika przejawia się także w tym, że pracodawca uznając, iż dany członek korpusu służby cywilnej utracił nieposzlakowaną opinię, powinien prowadzić do rozwiązania stosunku pracy z tym pracownikiem (w dalszej części komentarza - kilka szczegółowych uwag w kwestii zasad, na jakich należy oceniać zachowanie członka korpusu służby cywilnej jako pozbawiające go lub niepozbawiające waloru posiadania nieposzlakowanej opinii).

● Użyte przez Sąd Najwyższy określenie "podwyższone kryterium oceny" sugeruje, że członków korpusu służby cywilnej obowiązują standardy etyczne wyższe niż przeciętnych pracowników. Jeżeli jednak odwołamy się do cytowanych na wstępie za kilkoma słownikami języka polskiego wyjaśnień słowa nieposzlakowany, to okazuje się, że autorzy wyjaśnień zgodnie wskazują nie tyle na heroiczne cechy takiej osoby, co na fakt powszechnej akceptacji ich zachowań z etycznego punktu widzenia, a nawet na brak dezaprobaty (w wyjaśnieniach autorzy zgodnie używają określenia "ktoś, komu nic nie można zarzucić", a nie posługują się superlatywami). Można więc uznać, że słowo to nie odnosi się do osób cechujących się ponadprzeciętnym poziomem etyczno-moralnym. Chodzi tu raczej o kogoś, komu nie można zarzucić zachowań powszechnie nieakceptowanych, o kogoś, kto jest uczciwy, przyzwoity w powszechnym odczuciu. Przy takim odczytaniu warunku posiadania nieposzlakowanej opinii najbardziej trafne wydaje się generalne podejście uznające każdego członka korpusu służby cywilnej lub osobę ubiegającą się o zatrudnienie w służbie cywilnej za posiadających nieposzlakowaną opinię. Takie podejście można by określić jako domniemanie nieposzlakowania opinii, nieprzypadkowo kojarząc z zasadą domniemania niewinności - kluczową zasadą prawa karnego. Taka generalna opinia może zostać podważona tylko konkretnymi zachowaniami, których zaistnienie zostało zweryfikowane. W związku z tym należy uznać, że przedmiotem oceny pod kątem posiadania nieposzlakowanej opinii są zachowania, które miałyby świadczyć o utracie waloru posiadania nieposzlakowanej opinii, czyli takie zachowania, które nie dają się pogodzić z powszechnie podzielanymi standardami etycznymi. Trzeba też podkreślić, że ocena taka powinna mieć charakter całościowy i zwracać uwagę na zachowania przejawiane w długim okresie. Oznacza to, że jednokrotne lub sporadyczne zachowania niezgodne ze standardami etycznymi, zwłaszcza takie, które nie są powszechnie lub silnie potępiane, nie powinny przysłaniać ogólnej postawy danego członka korpusu służby cywilnej zgodnej ze standardami etycznymi.

● Uzasadniona też wydaje się teza, że nieposzlakowaną opinię można odzyskać. W stosunkach między ludźmi możliwe jest bowiem przebaczenie, zapomnienie przeszłych win.

● Trzeba też brać pod uwagę, że negatywna ocena etyczna zachowania (postawy) danej osoby dokonana w jednym środowisku nie musi się przekładać na taką samą ocenę w innym środowisku. Oznacza to np., że rozwiązanie stosunku pracy z danym członkiem korpusu służby cywilnej z powodu utraty nieposzlakowanej opinii nie musi oznaczać niedopuszczalności zatrudniania tej samej osoby w innym urzędzie (tzn. pracodawcy nie są nawzajem między sobą związani dokonywaną przez każdego z nich oceną etyczną).

● Wprowadzenie warunku posiadania nieposzlakowanej opinii jako warunku zatrudnienia członka korpusu służby cywilnej, uprawnia pracodawcę do dokonywania oceny każdego członka korpusu zatrudnionego lub ubiegającego się o zatrudnienie u tego pracodawcy. Pod tym względem warunek ten nie odbiega swoim charakterem od innych warunków określonych w art. 4 ustawy. Spośród wszystkich warunków ten ma jednak zdecydowanie ocenny charakter. Nawet podobny do niego pod tym względem warunek posiadania kwalifikacji wymaganych na dane stanowisko pracy jest w części obiektywny (w odniesieniu do kwalifikacji zawodowych), a w części ocenny (w odniesieniu do wiedzy i umiejętności koniecznych do wykonywania pracy na danym stanowisku pracy). Nawet w tej ocennej części warunek posiadania kwalifikacji jest poddany sformalizowanej procedurze oceny okresowej, opatrzonej instrumentami prawnymi chroniącymi ocenianego przed nadmiernym subiektywizmem oceniającego (sprzeciw od oceny okresowej, odwołanie do sądu). Przedmiotem oceny w tym zakresie są elementy dające się łatwiej zobiektywizować przy uwzględnieniu efektów pracy. W przypadku warunku posiadania nieposzlakowanej opinii ocena jest zdecydowanie trudniejsza niż w przypadku warunku posiadania kwalifikacji wymaganych na dane stanowisko pracy. W sensie formalnym oceny tej dokonuje osoba reprezentująca pracodawcę w sprawach z zakresu prawa pracy, czyli osoba umocowana do składania oświadczeń woli w sprawach ze stosunku pracy (szerzej kwestie reprezentowania pracodawcy w sprawach ze stosunku pracy zostaną omówione w ramach komentarza do art. 25 ustawy). W takim ujęciu uznanie danego członka korpusu (osoby ubiegającej się o zatrudnienie w danym urzędzie) za nieposiadającego nieposzlakowanej opinii byłoby zatem sprawą jednoosobowej oceny. Rodziłoby to niebezpieczeństwo zbyt subiektywnej oceny zachowań (postawy) według wzorca zachowań (postaw) wyznawanego przez jedną osobę. Tymczasem, jak to już wskazano wyżej, na tle słownikowych wyjaśnień słowa nieposzlakowany, warunek posiadania nieposzlakowanej opinii odwołuje się do standardów etyczno-moralnych podzielanych powszechnie. Właściwe podejście do oceny zachowań (postawy) członka korpusu służby cywilnej pod kątem ewentualnej utraty waloru posiadania nieposzlakowanej opinii powinno zatem polegać na dokonywaniu oceny przez kilka osób reprezentujących możliwie zróżnicowane środowiska, tak aby ocena wypadkowa była jak najbardziej obiektywna. Istotne jest również, aby oceny dokonywać po uprzednim dokładnym zbadaniu zachowania członka korpusu służby cywilnej, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest zachowaniem nieetycznym, pozbawiającym człowieka waloru posiadania nieposzlakowanej opinii. Dokładne rozpoznanie przez pracodawcę zachowania jest oczywiście łatwiejsze w stosunku do zdarzeń, które miały miejsce w środowisku zawodowym. W odniesieniu do takich zdarzeń pracodawca może dysponować relacjami innych osób u niego zatrudnionych czy też osób z zewnątrz, które miały kontakt z danym członkiem korpusu służby cywilnej. Sytuacja jest bardziej skomplikowana w stosunku do zdarzeń, które miały miejsce poza środowiskiem pracy danego członka korpusu służby cywilnej. W przypadku takich zdarzeń należy zachować szczególną ostrożność i delikatność, zwłaszcza gdy w grę wchodzi prywatność członka korpusu służby cywilnej. W takich sytuacjach wskazane wyżej prawo pracodawcy do dokonywania oceny każdego członka korpusu służby cywilnej pod kątem posiadania nieposzlakowanej opinii musi ulegać ograniczeniu. W szczególności prawo do dokonywania takiej oceny nie powinno być realizowane przez nakładanie na zatrudnionych obowiązków o charakterze informacyjnym, które w zamiarze pracodawcy miałyby dawać wiedzę o możliwych zachowaniach nieetycznych. W takim zakresie, w jakim posiadanie nieposzlakowanej opinii miałoby przenikać się ze sferą prywatności (czy wręcz intymności) członków korpusu służby cywilnej pracodawca jest uprawniony, jak się wydaje, co najwyżej do potwierdzania informacji o zdarzeniach (zachowaniach), których zaistnienie jest w dużym stopniu prawdopodobne i które w istotny sposób naruszają powszechnie podzielane standardy etyczne, czyli o zdarzeniach (zachowaniach) szczególnie bulwersujących opinię społeczną.

● Jeszcze trudniejsza będzie ocena pod kątem spełniania warunku posiadania nieposzlakowanej opinii w stosunku do osób ubiegających się o zatrudnienie w służbie cywilnej. W przypadku takich osób pracodawca z zasady nie będzie dysponował żadną wiedzą o ich postawach lub zachowaniach, które mogłyby świadczyć o naruszaniu standardów etycznych. Z tego względu w toku naboru należy przyjmować, że każdy z kandydatów cieszy się nieposzlakowaną opinią. Odmienne podejście do jakiegoś kandydata wydaje się dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy pracodawca ma pewność co do zachowania kandydata, które szczególnie bulwersuje z etycznego punktu widzenia.

● Omawiając warunek posiadania nieposzlakowanej opinii, nie sposób pominąć kwestii jego relacji do warunku nieskazania za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe oraz do kwestii prawomocnego skazania za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, jeżeli nie były to przestępstwa umyślne. Przede wszystkim należy wskazać, że każdy z tych warunków odwołuje się do innego systemu wartości:

1) warunek nieskazania za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe odwołuje się do czynów zabronionych w rozumieniu prawa karnego (za które grozi kara wymierzana i egzekwowana przez państwo), przez co opiera się na poglądach o tym, jakie czyny są społecznie szkodliwe; o tym, który czyn jest społecznie szkodliwy decyduje ustawodawca,

2) warunek posiadania nieposzlakowanej opinii odwołuje się zachowań i postaw zgodnych lub niezgodnych z powszechnie uznawanymi standardami etycznymi; powszechne standardy etyczne nie są kodyfikowane, z wyjątkiem standardów etycznych przyjmowanych dla niektórych środowisk zawodowych (takie standardy zostały wprowadzone również dla członków korpusu służby cywilnej; o ich znaczeniu dla oceny spełniania warunku nieposzlakowanej opinii w dalszej części komentarza do art. 4 ustawy).

● Te dwa systemy wartości (jeden odwołujący się do czynów uznanych przez państwo za społecznie szkodliwe, drugi odwołujący się do zachowań nieakceptowanych w danym środowisku) w wielu przypadkach zgodnie uznają konkretne sytuacje za nieakceptowalne, jednak w takich ocenach zdarzają się rozbieżności. Rozbieżności takie mogą dotyczyć też stopnia dezaprobaty dla konkretnej sytuacji. Można jednakże uznać, że sytuacja, w której dochodzi do popełnienia umyślnie czynu zabronionego w rozumieniu prawa karnego, jest jednocześnie zachowaniem niezgodnym ze standardami etycznymi. W tym sensie trafny wydaje się wniosek, że popełnienie czynu zabronionego, zasługującego w ocenie sądu na skazanie za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, spełnia również przesłanki do uznania sprawcy tego czynu za osobę nieposiadającą nieposzlakowanej opinii. W takim ujęciu okazuje się zresztą, że powodem, dla którego pracodawca powinien prowadzić do ustania stosunku pracy członka korpusu służby cywilnej, jest zarówno naruszenie warunku określonego w art. 4 pkt 3 ustawy, jak i warunku określonego w art. 4 pkt 5 ustawy.

● Jeżeli natomiast dojdzie do skazania członka korpusu służby cywilnej lub osoby ubiegającej się o zatrudnienie w służbie cywilnej za przestępstwo inne niż umyślne, pojawia się pytanie, czy taką sytuację można oceniać jako pozbawiającą daną osobę waloru posiadania nieposzlakowanej opinii. Rozważając taką kwestię, należy z jednej strony wziąć pod uwagę to, że ustawodawca nie uznał za konieczne wprowadzania zakazu zatrudnienia w służbie cywilnej osób prawomocnie skazanych za jakiekolwiek przestępstwo. Wniosek taki jest oczywisty na tle art. 4 pkt 3 ustawy, który zakazuje zatrudniania w służbie cywilnej osób skazanych wyłącznie za przestępstwo umyślne (lub również umyślne przestępstwo skarbowe), wyraźnie odwołując się w tym zakresie do regulacji art. 9 kodeksu karnego rozróżniającej czyny zabronione (a zatem pośrednio także przestępstwa) na czyny popełnione umyślnie oraz czyny popełnione nieumyślnie. Z drugiej strony należy zauważyć, że dość rozpowszechniony społecznie jest pogląd, że osoba skazana nie może być uznawana za zachowującą się zgodnie ze standardami etycznymi. Na tle art. 4 pkt 3 ustawy należy jednak uznać, że sam fakt skazania, nawet prawomocnego, za popełnienie czynu zabronionego popełnionego nieumyślnie nie może być automatycznie uznany za utratę nieposzlakowanej opinii.

● Czym innym jednak jest fakt skazania za popełnienie czynu zabronionego (czyli za popełnienie czynu uznanego przez ustawodawcę za czyn szkodliwy społecznie, wymagający karania przez państwo), a czym innym fakt naruszenia powszechnie uznawanych norm etycznych. Jak już wcześniej wskazano, naruszenie powszechnie uznawanych norm etycznych może być uznane za zachowanie (postawę) pozbawiające waloru posiadania nieposzlakowanej opinii. Dopuszczalne zatem wydaje się uznanie osoby, która dopuściła się zachowania będącego jednocześnie czynem zabronionym w rozumieniu prawa karnego i zachowaniem naruszającym normy etyczne, za osobę pozbawioną waloru posiadania nieposzlakowanej opinii. W takim przypadku powodem prowadzenia przez pracodawcę do rozwiązania stosunku pracy w służbie cywilnej byłaby utrata nieposzlakowanej opinii jako warunku zatrudnienia w służbie cywilnej. Do takich sytuacji należy jednak podchodzić ze szczególną ostrożnością. Dopóki bowiem nie dojdzie do prawomocnego skazania za przestępstwo, pracodawca nie może mieć pewności, ze względu na zasadę domniemania niewinności w postępowaniu karnym, że dana osoba rzeczywiście dopuściła się danego czynu. Kwalifikacja danego czynu przez sąd jako czynu zabronionego ma drugorzędne znaczenie dla oceny etycznej tego czynu.

● W analizie warunku posiadania nieposzlakowanej opinii, jako warunku zatrudnienia w służbie cywilnej, konieczne jest rozważenie miejsca zasad etyki korpusu służby cywilnej ustanowionych na podstawie art. 15 ust. 10 ustawy. Przepis ten zawiera upoważnienie dla prezesa Rady Ministrów do określenia, w drodze zarządzenia, wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz zasad etyki korpusu służby cywilnej. Upoważnienie to zostało wykonane zarządzeniem prezesa Rady Ministrów w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej - patrz przypis¹⁰⁵. Zarządzenie to, w myśl art. 93 ust. 1 konstytucji, jest aktem normatywnym o charakterze wewnętrznym i obowiązującym tylko urzędy objęte przepisami ustawy o służbie cywilnej, które są jednostkami organizacyjnie podległymi prezesowi Rady Ministrów jako konstytucyjnemu zwierzchnikowi korpusu służby cywilnej. Jako akt normatywny zarządzenie wiąże:

1) członków korpusu służby cywilnej, do których adresuje wytyczne w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz zasady etyki korpusu służby cywilnej,

2) dyrektorów generalnych urzędów i osoby wykonujące zadania dyrektorów generalnych urzędów oraz inne osoby, które z mocy regulacji wewnętrznych danego urzędu dokonują czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do członków korpusu służby cywilnej,

3) szefa służby cywilnej oraz inne osoby, na które nakłada obowiązki w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej.

Zarządzenie to w części poświęconej zasadom etyki korpusu służby cywilnej jest regulacją dotyczącą spraw etyki zawodowej w służbie cywilnej. W tym zakresie zarządzenie formułuje pewne wskazówki co do pożądanego albo niemożliwego do zaakceptowania - ze względów etycznych - zachowania członka korpusu służby cywilnej. Z punktu widzenia oceny spełniania przez daną osobę warunku posiadania nieposzlakowanej opinii istotne wydaje się to, że zarządzenie zawiera regulacje stosunkowo ogólnej natury, niemające charakteru kazuistycznego. W związku z tym uznanie konkretnego zachowania członka korpusu służby cywilnej za naruszające zasady etyki zawodowej w służbie cywilnej wymagać będzie w większości przypadków dodatkowej analizy. Pobieżna nawet analiza postanowień zarządzenia prowadzi do wniosku, że ogranicza się ono do sytuacji ściśle związanych z wykonywaniem pracy, pomijając zachowania ze sfery pozazawodowej. Dotyczy to także zasady godnego zachowania, która wydaje się pozostawać w związku ze sformułowanym w ustawie obowiązkiem godnego zachowania w służbie oraz poza nią.

● Komentowany artykuł stanowi wyjątek od reguły wskazanej w art. 4 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w służbie cywilnej może być zatrudniona osoba będąca obywatelem polskim. Tym samym przepis ten rozszerza katalog osób mogących znaleźć zatrudnienie w służbie cywilnej o obywateli Unii Europejskiej oraz o obywateli innych państw, którym na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego przysługuje prawo podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

● Przepis stanowiący wyjątek od reguły dopuszczającej zatrudnianie w służbie cywilnej jedynie osób legitymujących się posiadaniem obywatelstwa polskiego znalazł się dopiero w ustawie z 2008 r.

● W poprzednio obowiązujących ustawach o służbie cywilnej w korpusie służby cywilnej mogła być zatrudniona jedynie osoba posiadająca obywatelstwo polskie. Sytuacja ta była uzasadniona troską o zachowanie całkowitej lojalności urzędniczej wobec państwa polskiego przy wykonywaniu obowiązków służbowych, co mogłoby być niemożliwe lub utrudnione wobec nieposiadania polskiego obywatelstwa¹⁰⁷.

● Sytuacja powodująca konieczność zmiany ustawy o służbie cywilnej w tym zakresie pojawiła się po wstąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Całkowite zamknięcie korpusu służby cywilnej na możliwość zatrudniania w nim obywateli Unii Europejskiej byłoby niezgodne z prawodawstwem unijnym i naraziłoby Polskę na zarzut jego naruszenia.

● Jedną z czterech swobód, na jakich oparta jest Unia Europejska, jest bowiem swoboda przepływu pracowników wewnątrz UE, zakładająca zniesienie wszelkiej dyskryminacji obywateli UE w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy, o której mowa w art. 45 ust. 1-3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej¹⁰⁸, dalej: TFUE (dawniej art. 39 ust. 1-3 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, dalej: TWE).

● Wprawdzie art. 45 ust. 4 TFUE (dawniej art. 39 ust. 4 TWE) stanowi, że zasada swobodnego przepływu pracowników nie ma zastosowania do zatrudnienia w administracji publicznej, co, jak wynika z oceny Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (obecnie: Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej), dalej: ETS, wiąże się z uzasadnionymi interesami państw członkowskich w zachowaniu określonych stanowisk dla własnych obywateli, jednak zgodnie z orzecznictwem ETS i komunikatem Komisji Europejskiej z 1988 r.,¹⁰⁹ wyjątek ten nie może dotyczyć wszystkich stanowisk w administracji publicznej.

● Art. 45 ust. 4 TFUE (dawniej art. 39 ust. 4 TWE) nie definiuje pojęcia "zatrudnienie w administracji publicznej" ani nie wskazuje, jak je interpretować. Brak jest również aktów prawa wtórnego dotyczących ograniczenia swobody przemieszczania się. W związku z tym obowiązek interpretacji wskazanego powyżej pojęcia należał do ETS. Organ ten musiał pogodzić dwa sprzeczne nurty: konieczność poszanowania uprawnień państw członkowskich do samodzielnego określania wewnętrznej struktury organizacyjnej w zakresie administracji z jednoczesnym zachowaniem jednolitej interpretacji regulacji wspólnotowych w państwach członkowskich¹¹⁰.

● ETS dokonywał wielokrotnie wykładni art. 39 ust. 4 TWE (obecnie art. 45 ust. 4 TFUE) w kontekście przedmiotowego ograniczenia. W orzeczeniu z 17 grudnia 1980 r. w sprawie 149/79 Commission v. Belgium stwierdził, że stanowiska, które wiążą się z bezpośrednim udziałem w sprawowaniu władzy na podstawie prawa publicznego i obowiązkami, których celem jest ochrona ogólnych interesów państwa lub władz publicznych, wymagają od osób je zajmujących istnienia szczególnego stosunku lojalności wobec państwa oraz wprowadzają dwustronność praw i obowiązków, które stanowią podstawę więzi narodowej. W innym orzeczeniu, z 3 lipca 1986 r. w sprawie Deborah Lawrie-Blum przeciwko Badenii-Wirtenbergii (sprawa 66/85), stwierdził, że przez zatrudnienie w sektorze publicznym należy rozumieć zatrudnienie wymagające bezpośredniego lub pośredniego udziału w wykonywaniu władzy na podstawie prawa publicznego poprzez sprawowanie funkcji, których celem jest ochrona generalnych interesów państwa lub innych organów władz publicznych. Obie te sprawy mają kluczowe znaczenie w kwestii interpretacji art. 45 ust. 4 TFUE. Dalsze orzecznictwo w tym zakresie niejako osadza się na przedmiotowych wyrokach.

● ETS uznał, że pojęcie "zatrudnienie w administracji publicznej" jest założeniem prawa wspólnotowego i konieczna jest jego jednolita interpretacja we wszystkich państwach członkowskich. Mają one kompetencje do samodzielnego określania swojej wewnętrznej struktury w zakresie administracji publicznej, z zastrzeżeniem, że nie mogą one realizować się jedynie w oparciu o prawo krajowe. Jednocześnie zaznaczył, że zakresem wyjątku, o którym mowa w art. 45 ust. 4 TFUE, nie jest objęta cała administracja publiczna w danym państwie, lecz wyłącznie stanowiska związane z wykonywaniem władzy państwowej oraz istotny jest zakres obowiązków służbowych na danym stanowisku i funkcja pełniona przez daną osobę¹¹¹.

● Natomiast zdaniem Komisji Europejskiej wyrażonym we wspomnianym komunikacie wyjątkiem, o którym mowa w art. 39 ust. 4 TWE, objęte są wszystkie stanowiska w siłach zbrojnych, policji i innych formacjach przeznaczonych do utrzymywania porządku, w sądownictwie, władzach podatkowych oraz korpusie dyplomatycznym.

● Na podstawie wykładni ETS i wskazanego komunikatu państwa członkowskie zastosowały różne kryteria ograniczające zatrudnienie w administracji publicznej osób nieposiadających ich obywatelstwa. Niektóre z tych kryteriów mają charakter ocenny, tym samym wymagają analizy zaistniałego w danej sytuacji stanu faktycznego (przykładowo: Belgia - lista stanowisk ograniczonych według obywatelstwa określana na bieżąco przez właściwego ministra, Austria - stanowiska wymagające wysokich kwalifikacji etycznych oraz dotyczące żywotnych interesów państwa), inne są sformułowane na tyle konkretnie, że nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych (przykładowo: Niemcy - stanowiska kierownicze w administracji federalnej i związkowej, Irlandia - stanowiska w urzędzie obsługującym premiera oraz stanowiska w służbach dyplomatycznych i bezpieczeństwa, Szwecja - stanowiska kierownicze w administracji rządowej)¹¹².

● Przechodząc na grunt komentowanego art. 5 ustawy, należy stwierdzić, że ustawodawca, formułując przesłankę wskazaną w ust. 2 wskazanego przepisu, opierał się na orzecznictwie ETS w omawianym zakresie, wskazując, że osoba nieposiadająca obywatelstwa polskiego może zostać zatrudniona na stanowisku pracy, na którym wykonywana praca nie polega na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa. Niezbędną przesłanką, oprócz wskazanej powyżej, umożliwiającą zatrudnienie w służbie cywilnej osoby nieposiadającej obywatelstwa polskiego jest znajomość języka polskiego potwierdzona dokumentem określonym w przepisach wydanych na podstawie ust. 3.

● Ustawa o służbie cywilnej nie definiuje pojęcia udziału w wykonywaniu władzy publicznej, ale jak orzekł w wyroku z dnia 16 listopada 2010 r. Sąd Rejonowy w Warszawie, dotyczyć to może sytuacji wyjątkowych (exceptiones non sund extendendae) i łączy się z możliwością władczego kształtowania sytuacji jednostki (np. w drodze decyzji administracyjnej) przez osobę do tego uprawnioną, a zatem działającą w charakterze organu władzy publicznej¹¹³.

● W cytowanym przepisie ustawodawca zastosował, podobnie jak w niektórych państwach członkowskich, kryterium ocenne, wymagające każdorazowo analizy zaistniałego stanu faktycznego. Osobą właściwą do dokonania takiej analizy oraz oceny, czy praca na danym stanowisku polega na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa, jest dyrektor generalny urzędu (osoba wykonująca jego zadania), który posiada najpełniejszą wiedzę na temat zakresu zadań i organizacji swojego urzędu.

● Wniosek dyrektora generalnego urzędu (osoby wykonującej jego zadania) o wyrażenie zgody na zatrudnienie na wolnym stanowisku pracy cudzoziemca, skierowany do szefa służby cywilnej, powinien zawierać wyczerpujące uzasadnienie dotyczące spełnienia wymogów, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wraz z załączonym opisem danego stanowiska pracy¹¹⁴.

● Szef służby cywilnej po otrzymaniu wniosku dyrektora generalnego urzędu wyraża zgodę na wskazanie danego stanowiska pracy jako stanowiska, o które poza obywatelami polskimi mogą ubiegać się cudzoziemcy, albo po przeanalizowaniu całości sprawy, takiej zgody nie wyraża.

● Publikacja ogłoszenia o naborze bez uzyskania zgody szefa służby cywilnej nie jest możliwa. Jeżeli jednak już raz wskazano dane stanowisko za zgodą szefa służby cywilnej, dopuszczalne jest publikowanie kolejnych ogłoszeń o naborach. Przy czym zmiana opisu stanowiska pracy powodująca, że nie będzie to już to samo stanowisko (dotyczy to w szczególności zakresu zadań i wymagań związanych ze stanowiskiem), będzie wymagać skierowania do szefa służby cywilnej kolejnego wniosku w przypadku zamiaru publikacji ogłoszenia o naborze ze wskazaniem, że o stanowisko pracy mogą ubiegać się również cudzoziemcy. W sytuacji gdy szef służby cywilnej nie wyrazi zgody na wskazanie danego stanowiska jako stanowiska, o które mogą ubiegać się osoby nieposiadające obywatelstwa polskiego, decyzja ta znajdzie także zastosowanie do każdego kolejnego naboru publikowanego na to stanowisko¹¹⁵.

● Niektórzy przedstawiciele doktryny uważają, że wadą ustawy o służbie cywilnej w omawianym zakresie jest brak katalogu stanowisk, które w korpusie służby cywilnej mogliby zajmować cudzoziemcy. Jednolitość kwalifikacji stanowisk w korpusie służby cywilnej pod kątem możliwości zatrudniania cudzoziemców ma zapewnić przyjęte w ustawie rozwiązanie, to jest powierzenie każdorazowego wskazywania tych stanowisk, za zgodą szefa służby cywilnej, dyrektorowi generalnemu urzędu¹¹⁶. Należy mieć jednak na uwadze, że stworzenie takiego katalogu byłoby niezwykle trudne ze względu na duże wewnętrzne zróżnicowanie systemu służby cywilnej w Polsce¹¹⁷.

● Komentowany przepis umożliwia zatrudnianie w korpusie służby cywilnej nie tylko obywateli Unii Europejskiej (zgodnie z art. 20 ust. 1 TFUE obywatelem Unii Europejskiej jest każda osoba mająca przynależność państwa członkowskiego; obywatelstwo Unii ma charakter dodatkowy w stosunku do obywatelstwa krajowego i go nie zastępuje), ale również obywateli państw trzecich (którym na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego przysługuje prawo podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Tak więc ustawa o służbie cywilnej w przedmiotowej kwestii obejmuje szerszy krąg osób, niż wynika to z TFUE. Prawodawstwo unijne nie zabrania bowiem, aby państwo członkowskie dopuszczało do zatrudnienia w administracji publicznej obywateli państw trzecich¹¹⁸.

● Reasumując powyższe, osoba nieposiadająca obywatelstwa polskiego może ubiegać się o zatrudnienie w służbie cywilnej, po spełnieniu warunków naboru, o których mowa w art. 5 ustawy, jeżeli należy do jednej z następujących kategorii osób:

- obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej,

- obywateli państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego nienależących do Unii Europejskiej (Islandia, Liechtenstein, Norwegia), na mocy Porozumienia o Europejskim Obszarze Gospodarczym,

- obywateli Konfederacji Szwajcarskiej, na mocy umowy między Wspólnotą Europejską i państwami członkowskimi a Konfederacją Szwajcarską,

- członków rodzin obywateli państw wskazanych powyżej (kwestię tę reguluje ustawa z 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin - patrz przypis¹¹⁹ - wdrażająca dyrektywę 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich zmieniającej rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylającej dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG),

- obywateli Turcji zwolnionych z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę oraz członków ich rodzin na określonych warunkach, zgodnie z układem ustanawiającym stowarzyszenie między Europejską Wspólnotą Gospodarczą a Republiką Turcji z 12 września 1963 r. i decyzją rady stowarzyszenia 1/80 z 19 września 1980 r. o rozwoju stowarzyszenia,

- osoby posiadające status uchodźcy oraz osoby, którym udzielono ochrony uzupełniającej; kwestię tę regulują przepisy ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2012 r., poz. 680),

- osoby posiadające zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP, wydane na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 7, 13 i 14 i ust. 2 w zw. z art. 54 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2011 r. nr 264, poz. 1573, z późn. zm.),

- osoby posiadające zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE wydane na podstawie art. 65 ww. ustawy,

- osoby, którym udzielono ochrony czasowej na terytorium RP kwestię tę regulują przepisy ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

● Niektóre ze wskazanych powyżej kategorii osób w celu podjęcia pracy w służbie cywilnej, obok spełnienia warunków, o których mowa w art. 5 ustawy, muszą uzyskać również zezwolenie na pracę wydawane przez właściwego miejscowo wojewodę, zgodnie z przepisami ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy¹²⁰. Pewne wyjątki w tym zakresie przewiduje rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę¹²¹.

● Z praktycznych problemów, jakie mogą pojawić się przy realizowaniu przez służby obsługujące dyrektora generalnego urzędu dyspozycji zawartych w art. 5 ust. 1 ustawy, ważny wydaje się problem dotyczący dokumentów, jakie powinien złożyć cudzoziemiec, aby potwierdzić posiadanie obywatelstwa, o którym mowa we wskazanym przepisie. Z uwagi na fakt, że ustawodawca nie określił formy potwierdzenia przez cudzoziemca biorącego udział w naborze w służbie cywilnej posiadania obywatelstwa Unii Europejskiej czy obywatelstwa innego państwa, dopuszczalne jest, aby cudzoziemiec taki potwierdził posiadanie ww. obywatelstwa stosownym dokumentem urzędowym lub oświadczeniem o posiadaniu obywatelstwa danego państwa, które jest członkiem Unii Europejskiej, lub byciu obywatelem państwa, któremu na podstawie umów międzynarodowych lub przepisów prawa wspólnotowego przysługuje prawo podjęcia zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej¹²².

● Na koniec należy podkreślić, że cudzoziemiec ubiegający się o zatrudnienie w korpusie służby cywilnej, po wskazaniu danego stanowiska przez dyrektora generalnego za zgodą szefa służby cywilnej, musi spełniać także inne wymogi, o których mowa w art. 4 ustawy, tak jak obywatel polski przystępujący do naboru. Wątpliwości może budzić dobór sposobu oceny spełniania przez cudzoziemca tych wymogów, np. według jakiego prawa należy oceniać korzystanie przez cudzoziemca z pełni praw publicznych lub niekaralności za przestępstwa umyślne lub umyślne przestępstwa skarbowe¹²³.

● Istotne jest również to, że w przypadku zatrudnienia cudzoziemca na stanowisku urzędniczym w służbie cywilnej zakazana jest dyskryminacja ze względu na obywatelstwo i stosuje się wobec niego wszystkie przepisy określające prawa i obowiązki dotyczące członków korpusu posiadających obywatelstwo polskie. Dotyczy ona wszelkich warunków zatrudnienia (pracy i płacy) w służbie cywilnej. Zatrudniony cudzoziemiec korzysta bowiem z ochrony, o której mowa w rozdziale IIa kodeksu pracy, który wprowadził zakaz dyskryminacji w zatrudnieniu. Jedynym wyjątkiem, na jaki można wskazać w tym zakresie, będzie brak możliwości awansu na wyższe stanowisko w ramach danej instytucji, jeżeli wykonywana na nim praca polegałaby na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa¹²⁴.

Z orzecznictwa Wyrok Sądu Rejonowego w Warszawie z 16 listopada 2010 r. (sygn. akt VIII P 511/10)

Przed Sądem Rejonowym w Warszawie toczyła się sprawa o odszkodowanie za dyskryminację w zatrudnieniu. Powodem był obywatel włoski na stałe zamieszkujący w Polsce, posiadający wykształcenie wyższe, władający biegle kilkoma językami, w tym językiem polskim. Powód starał się o zatrudnienie w jednym z urzędów wchodzących w skład służby cywilnej. Spełniał wszystkie formalne kryteria zatrudnienia - za wyjątkiem jednego, formalnego - nie mógł przedstawić dokumentu potwierdzającego posiadanie obywatelstwa polskiego. Z tego powodu jego kandydatura nie została dopuszczona do dalszego etapu naboru. Powód, powołując się na art. 32 Konstytucji RP oraz regulacje kodeksu pracy, zarzucił pozwanemu naruszenie zakazu nierównego traktowania wobec jego osoby oraz naruszenie zasady swobodnego przepływu pracowników zawartej w art. 45 TFUE.

Pozwany wniósł o oddalenie powództwa w całości, podnosząc m.in., że dyrektor generalny urzędu uznał, że na stanowisko to mogły aplikować wyłącznie osoby posiadające obywatelstwo polskie, gdyż wykonywane na nim zadania związane są z udziałem w wykonywaniu władzy publicznej, a także ochroną interesów państwa.

Sąd, dokonując wykładni przepisów ustawy o służbie cywilnej spójnej z art. 45 TFUE, stwierdził, że zakres uprawnionych do zatrudnienia w służbie cywilnej, z uwagi na brzmienie art. 4 pkt 1 ustawy o służbie cywilnej należy bezpośrednio odnieść również do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 2. A zatem normą, jaką należy skonstruować na bazie wskazanych przepisów, jest powszechny dostęp do zatrudnienia w służbie cywilnej - o ile praca, która ma być wykonywana, nie będzie polegała na bezpośrednim lub pośrednim udziale w wykonywaniu władzy publicznej i funkcji mających na celu ochronę generalnych interesów państwa.

Powód ubiegał się o stanowisko specjalisty, stosunkowo nisko usytuowane w urzędzie, niezwiązane z jakimikolwiek samodzielnymi uprawnieniami, co wiązało się również z niezbyt surowymi oczekiwaniami merytorycznymi (wyższe wykształcenie, rok doświadczenia) i zadaniami o charakterze przede wszystkim informacyjno-promocyjnymi, obsługowymi oraz przygotowaniem i opiniowaniem dokumentów.

Kwestia odmowy dopuszczenia do dalszego etapu konkursu podlegała ocenie z punktu widzenia przepisów rozdziału IIa kodeksu pracy "Równe traktowanie w zatrudnieniu".

W niniejszej sprawie pozwany nie przeprowadził skutecznego dowodu, iż niedopuszczenie powoda do dalszego etapu, z uwagi na brak obywatelstwa było obiektywnie uzasadnione oraz że istotnie praca, o jaką się ubiegał powód, w jakikolwiek sposób bezpośredni lub pośredni wiązała się z udziałem we władzy publicznej i funkcjami mającymi na celu ochronę generalnych interesów państwa.

W związku z powyższym, powołując się na art. 18 ^3d kodeksu pracy, sąd zasądził na rzecz powoda kwotę odpowiadającą trzykrotności minimalnego wynagrodzenia za pracę.

● Upoważnienie ustawowe wskazane w ust. 3 komentowanego artykułu zostało zrealizowane przez prezesa Rady Ministrów w rozporządzeniu w sprawie rodzajów dokumentów potwierdzających znajomość języka polskiego przez osoby nieposiadające obywatelstwa polskiego, ubiegające się o zatrudnienie w służbie cywilnej¹²⁵.

● Dokumentami potwierdzającymi znajomość języka polskiego przez osoby nieposiadające obywatelstwa polskiego, ubiegające się o zatrudnienie w służbie cywilnej, są:

1) certyfikat znajomości języka polskiego poświadczający zdany egzamin z języka polskiego na poziomie średnim ogólnym lub zaawansowanym, wydany przez Państwową Komisję Poświadczania Znajomości Języka Polskiego jako Obcego,

2) dokument potwierdzający ukończenie studiów wyższych prowadzonych w języku polskim,

3) świadectwo dojrzałości uzyskane w polskim systemie oświaty,

4) świadectwo nabycia uprawnień do wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego wydane przez ministra sprawiedliwości.

● Wskazana w art. 6 ustawy zasada otwartego i konkurencyjnego naboru stanowi fundament organizacji służby cywilnej. Przepis ten dotyczy wszystkich naborów w służbie cywilnej, to jest zarówno na wyższe stanowiska, jak i na stanowiska niebędące wyższymi. Wykonuje konstytucyjną dyspozycję tworzenia bezstronnej, rzetelnej, politycznie neutralnej i zawodowej służby. Realizuje ona także i inną konstytucyjną zasadę, a mianowicie prawo obywateli polskich korzystających z pełni praw publicznych do dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (art. 60 konstytucji), zasadę równego traktowania i niedyskryminacji (art. 32 konstytucji) oraz wolności wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 konstytucji). Polskie uregulowania ustawy zasadniczej nie odbiegają w tym zakresie od norm prawa międzynarodowego oraz europejskiego, takich jak m.in. Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych z 1966 r.¹²⁶, konwencja nr 111 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotycząca dyskryminacji w zakresie zatrudnienia i wykonywania zawodu z 1958 r.¹²⁷ czy Europejski Kodeks Dobrej Administracji¹²⁸.

● Służba publiczna obejmuje sytuację osób zatrudnionych na podstawie różnych stosunków prawnych we wszystkich konstytucyjnie wyodrębnionych władzach: ustawodawczej, sądowniczej i wykonawczej oraz wykonujących zróżnicowane funkcje i zadania związane z ustawową realizacją zadań poszczególnych władz¹²⁹. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego służba publiczna cechuje się:

- jednostronnym ustaleniem przez państwo w drodze ustawowej warunków służby państwowej, tj. obowiązków i uprawnień funkcjonariusza,

- publicznoprawnym charakterem stosunku służby (akt mianowania),

- trwałości stosunku służbowego,

- podporządkowanie urzędnika władzy zwierzchniej i interesom państwa,

- odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariusza,

- istnienie po stronie urzędnika przywilejów stanowiących rekompensatę za poświęcenie służbie¹³⁰.

● Służba cywilna stanowi tylko część służby publicznej, obok służb mundurowych, służby samorządowej i wymiaru sprawiedliwości, regulowanych specyficznymi pragmatykami, wydaje się jednak, że Trybunał Konstytucyjny bardzo szeroko zakreślił jej warunki. Nie wszystkie z nich (np. publicznoprawny charakter stosunku służby) są spełnione przez ustawodawcę w odniesieniu do służby cywilnej w stu procentach. W ramach służby publicznej można również wskazać takie stanowiska, na których pomimo niebudzącej wątpliwości ich przynależności do tego obszaru nie ma trwałości zatrudnienia - są to m.in. polityczne stanowiska w administracji rządowej pochodzące z wyboru lub powołania, a nawet stanowiska obsadzane przez zawarcie umowy o pracę. Stąd warunki brzegowe uznane przez Trybunał jako wyznaczające granice służby publicznej mogą być traktowane tylko jako przykładowe, wzorcowe, a na pewno nie bezwzględnie obowiązujące w całości w odniesieniu do każdej ze służb.

● Realizacja wymienionych przez Trybunał Konstytucyjny warunków służby publicznej (a w jej ramach służby cywilnej) wymaga ustanowienia odpowiedniej procedury przyjęcia do służby. Art. 6 ustawy o służbie cywilnej ustanawia trzy zasady naboru:

- prawo do informacji o wolnych stanowiskach pracy. A zatem każdy ma prawo mieć informacje o liczbie wolnych miejsc w służbie cywilnej,

- otwartości naboru, tj. upowszechniania w szczególności informacji o wolnych stanowiskach, ich rodzaju, koniecznych i dodatkowych wymagań oraz zakresie zadań na tych stanowiskach,

- konkurencyjności naboru; zasada ta jest realizowana w toku postępowań kwalifikacyjnych¹³¹.

● Art. 6 ustawy zawiera istotny, skonkretyzowany warunek naboru, jakim jest upowszechnianie informacji o wolnych stanowiskach pracy w służbie cywilnej. Jest to warunek sine qua non, bez którego żaden otwarty ani konkurencyjny nabór nie mógłby zostać przeprowadzony. W kolejnych przepisach ustawa o służbie cywilnej z wykorzystaniem nowoczesnych technik społeczeństwa informacyjnego w sposób satysfakcjonujący realizuje tę dyspozycję (rozdział IV i V ustawy). Innymi instrumentami realizującymi zasady naboru są jego kilkuetapowość oraz kolegialność zespołu przeprowadzającego nabór, co wzmacnia jego obiektywizm i bezstronność.

● Jednocześnie ani konstytucja, ani żadna inna ustawa nie gwarantują nikomu prawa do zajmowania konkretnego stanowiska czy wykonywania określonej pracy. Konstytucja nie zabrania wprowadzenia wysokich, uzasadnionych warunków dostępu do służby publicznej, byleby zasady te były ustanowione w stosunku do wszystkich obywateli na jednakowych zasadach. Kto takich warunków nie spełnia, nie może sobie rościć prawa do powołania go na określone stanowisko lub do pozostawania na nim¹³². Zakaz dostępu do służby cywilnej albo ograniczenie tego dostępu może wynikać tylko z ustawy i dotyczyć zakazu zatrudniania określonych osób w służbie cywilnej lub łączenia określonych funkcji z pracą w służbie cywilnej. Nie może on jednak przekraczać uzasadnionej potrzeby ani wychodzić poza realizację interesu publicznego¹³³. Dyspozycja otwartego i konkurencyjnego naboru, jako mieszcząca się w szerszym nakazie równego dostępu do służby publicznej i równego traktowania w ogóle (art. 32 konstytucji), nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek ustalenia spełniającej ww. wymagania procedury naboru do służby cywilnej. Pomimo rozstrzygnięcia kwestii prawnego charakteru tej procedury w obecnie obowiązującej ustawie, jako cywilistycznego, w doktrynie nadal toczy się spór, czy spełnia ona wymogi konstytucyjne i czy nie powinna stanowić zakończonego decyzją administracyjną stricte administracyjnego postępowania podlegającego kontroli sądownictwa administracyjnego¹³⁴. Podkreślenia jednak wymaga, że ustawa posługuje się pojęciem stosunku pracy oraz pracownika służby cywilnej, nie zaś pojęciem stosunku służbowego i funkcjonariusza, co podkreśla znaczną ingerencję przepisów prawa pracy do ustawy o służbie cywilnej oraz wypieranie z niej instytucji prawa administracyjnego¹³⁵. Urząd prowadzący nabór działa jako pracodawca, a nie organ administracyjny wydający akt administracyjny. Wydaje się też, że kierunek większego "ucywilniania" stosunków pracowniczych w administracji został już przesądzony. Powrót do administracyjno prawnej formuły ich regulowania byłby nie tylko sprzeczny z tendencjami występującymi w innych europejskich państwach w tym zakresie, ale także mógłby prowadzić do paraliżu funkcjonowania aparatu pracowniczego państwa, z uwagi na swoje sformalizowanie oraz długość administracyjnych i sądowo-administracyjnych procedur.

● Szczególne, podwyższone wymogi selekcyjne do służby cywilnej realizujące zasadę zawodowej, rzetelnej, bezstronnej i politycznie neutralnej służby cywilnej łączą się z zasadą większej trwałości stosunku pracy, przejawiającą się w szczególności instytucją mianowania. Całość tych instytucji stanowi niezwykle ważny instrument polityki zatrudnienia w służbie cywilnej¹³⁶.

● Komentowany artykuł zawiera pewne wybrane przez ustawodawcę regulacje odnoszące się do finansowania spraw służby cywilnej z budżetu państwa. Należy uznać, że nawet przy braku takich przepisów w ustawie służba cywilna byłaby finansowana z budżetu państwa. Dotyczy to w szczególności wynagrodzeń członków korpusu służby cywilnej oraz środków na szkolenia w tej służbie. W świetle art. 109 ust. 1 i 2 oraz art. 110 pkt 2 w związku z art. 124 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 i 3 ustawy o finansach publicznych¹³⁷ nie ulega wątpliwości, że wynagrodzenia członków korpusu służby cywilnej oraz wydatki na ich szkolenia, jako wydatki bieżące jednostek budżetowych, muszą być ujmowane w ustawie budżetowej. W tym zakresie art. 7 ust. 1 ustawy wydaje się zatem regulacją zbędną. Pamiętać jednak należy o tym, że dopiero w konsekwencji wprowadzenia w ustawie z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej¹³⁸ przepisu o podobnej treści do obowiązującego obecnie (podobne regulacje zawierają zresztą kolejne ustawy o służbie cywilnej) zaczęto na gruncie finansów publicznych wyodrębniać środki na szkolenia członków korpusu służby cywilnej. To wyodrębnienie nastąpiło zarówno na poziomie ustawy budżetowej, jak i w regulacjach w zakresie klasyfikacji dochodów i wydatków publicznych (z 1 stycznia 2001 r.). W związku z tym możliwe stało się zarówno szczegółowe i precyzyjne określenie wydatków z budżetu państwa przeznaczonych wyłącznie na szkolenia członków korpusu służby cywilnej, jak i prowadzenie dokładnej sprawozdawczości budżetowej w tym zakresie. Wydaje się, że przyczyniło się to do bardziej uważnego traktowania spraw szkoleń w służbie cywilnej. Należy wreszcie zaznaczyć, że w zakresie środków finansowych na szkolenia członków korpusu służby cywilnej mieszczą się wydatki ponoszone na ten cel przez poszczególne urzędy oraz środki ujmowane, na mocy art. 111 pkt 2 ustawy, w rezerwie celowej z przeznaczeniem na szkolenia centralne, które to szkolenia planuje, organizuje i nadzoruje szef służby cywilnej.

● Należy też dodać, że w procesie planowania środków na wynagrodzenia członków korpusu służby cywilnej zastosowanie mają również przepisy ustawy o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw - patrz przypis¹³⁹.

● Trzeba jednak zaznaczyć, że opisane wyżej zasady i sposób planowania środków na wynagrodzenia i szkolenia członków korpusu służby cywilnej dotyczą środków ujmowanych w poszczególnych częściach budżetowych. Wielkość środków przeznaczonych na te cele w poszczególnych urzędach zależy od decyzji dysponentów kolejnych stopni.

● O ile kwestie wynagrodzeń i szkoleń w służbie cywilnej - ze względu na regulacje finansów publicznych - mogłyby zostać pominięte w ustawie, o tyle nie dotyczy to sprawy limitu mianowań urzędników w służbie cywilnej. Obowiązujące przepisy o finansach publicznych nie pozwoliłyby bowiem na określanie w ustawie budżetowej limitu mianowań na dany rok budżetowy. W obowiązującej koncepcji mianowań w służbie cywilnej ustalany ustawą budżetową limit mianowań ma jednak kluczowe znaczenie dla finansowania mianowań dokonanych przez szefa służby cywilnej w danym roku budżetowym. W ślad za przyjętym limitem mianowań ujmuje się bowiem w odpowiedniej rezerwie celowej budżetu państwa środki przeznaczone na sfinansowanie skutków finansowych dodatków służby cywilnej wypłaconych w danym roku urzędnikom służby cywilnej, którzy w tym roku otrzymują mianowanie. Brak wyraźnej regulacji w ustawie, jaką zawiera art. 7 ust. 1 ustawy, spowodowałby zatem niemożliwość wykonania całości koncepcji mianowań w służbie cywilnej.

● Nałożony na Radę Ministrów w ust. 2 obowiązek ustalenia corocznie planu limitów mianowań w służbie cywilnej na kolejne trzy lata budżetowe nie ma znaczenia normatywnego dla ustalania limitu na dany rok budżetowy w ustawie budżetowej. Wielkości przyjęte przez Radę Ministrów na kolejne lata nie są wiążące ani dla Rady Ministrów na etapie projektowania ustawy budżetowej, ani tym bardziej dla ustawodawcy na etapie uchwalania ustawy budżetowej. Trzeba jednak uznać, że z punktu widzenia pracownika służby cywilnej, który rozważa przystąpienie do postępowania kwalifikacyjnego w celu otrzymania mianowania w służbie cywilnej, zarówno wielkości przyjęte w trzyletnim planie w danym roku, jak i zmiany tych wielkości w stosunku do planów z lat poprzedzających mogą stanowić podstawę do analizy szans otrzymania mianowania ze względu na możliwe w przyszłości wielkości limitu mianowań. W konsekwencji taka analiza może wpływać na podjęcie decyzji o ubieganiu się o mianowanie w danym roku lub o przełożeniu tego zamiaru na lata późniejsze. Trzeba też pamiętać, że z przystąpieniem do postępowania kwalifikacyjnego wiążą się niebagatelne koszty: nie tylko bezpośrednio w postaci opłaty za udział w postępowaniu, o której mowa w art. 45 ustawy, ale także koszty ewentualnego egzaminu potwierdzającego znajomość języka obcego czy też koszty podnoszenia wiedzy.

● Ustalanie w ustawie budżetowej limitu nowych mianowań oraz określanie w rezerwie celowej środków finansowych przeznaczonych na pokrycie kosztów mianowań w danym roku kalendarzowym wbrew obiegowym opiniom nie oznacza wzrostu zatrudnienia w służbie cywilnej. Limit nowych mianowań jest związany wyłącznie z podnoszeniem kwalifikacji zawodowych i rozwojem ścieżki zawodowej przez pracowników służby cywilnej (czyli osoby już zatrudnione w służbie cywilnej, i to zatrudnione od co najmniej 2 lat) i stanowią ważny element podnoszenia jakości kadr administracji rządowej.

● Wprowadzony w ust. 2 art. 7 ustawy obowiązek przedkładania trzyletniego planu mianowań Sejmowi równocześnie z projektem ustawy budżetowej należy traktować jako wyraz przekonania ustawodawcy o tym, że tempo, w jakim rośnie liczba urzędników służby cywilnej, jest istotną sprawą państwową. Ten obowiązek warto też odczytywać w kontekście wymogu opiniowania przez Radę Służby Cywilnej projektu ustawy budżetowej w części dotyczącej służby cywilnej. Ponadto tradycją funkcjonowania Rady Służby Cywilnej stało się opiniowanie (lub co najmniej omówienie) projektu trzyletniego planu limitów mianowań w służbie cywilnej, choć ustawa o służbie cywilnej nie nałożyła na Radę wyraźnie takiego obowiązku. Jeżeli bowiem uwzględni się, że w skład Rady wchodzą obowiązkowo osoby reprezentujące wszystkie kluby parlamentarne, to okaże się, iż również w tym trybie ugrupowania reprezentowane w Sejmie zachowują wpływ na wielkość środków budżetowych przeznaczanych na służbę cywilną i na tempo wzrostu liczby urzędników służby cywilnej.

● Art. 8 ustawy wprowadza pewne regulacje odnoszące się do trybu postępowania w sprawie przygotowania projektu ustawy budżetowej oraz w sprawie wykonywania budżetu państwa. W obu tych sprawach regulacje ustawy o służbie cywilnej należy odczytywać w kontekście przepisów o finansach publicznych normujących zasady i tryb postępowania. Podstawową zasadę w tym zakresie wprowadza art. 139 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym minister finansów przedstawia Radzie Ministrów projekt ustawy budżetowej na rok następny wraz z uzasadnieniem. Przepis ten ustanawia ministra finansów organem wiodącym w sprawie przygotowania projektu ustawy budżetowej. Dysponenci części budżetowych - na mocy art. 138 ust. 2 ustawy o finansach publicznych - opracowują i przedstawiają ministrowi finansów materiały do projektu ustawy budżetowej. Przygotowując materiały do projektu ustawy budżetowej, dysponenci części budżetowych kierują się przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie art. 138 ust. 6 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten upoważnia ministra finansów do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowego sposobu, trybu i terminów opracowania materiałów do projektu ustawy budżetowej. Zgodnie z utrwalonym zwyczajem takie rozporządzenie jest wydawane corocznie - dla potrzeb opracowania projektu ustawy budżetowej na kolejny rok. W zakresie odnoszącym się do spraw członków korpusu służby cywilnej kolejne akty wykonawcze z ostatnich lat nie różnią się między sobą. I tak, materiały do projektu budżetu państwa dysponenci części budżetowych opracowują na podstawie:

1) założeń do projektu budżetu państwa rozpatrzonych przez Radę Ministrów, w tym prognoz wskaźników makroekonomicznych, opracowanych przez ministra finansów przy współpracy ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego i innych ministrów właściwych w sprawach polityki społeczno-gospodarczej,

2) wstępnych kwot wydatków dla poszczególnych części budżetowych przekazanych przez ministra finansów,

3) zadań realizowanych w ramach programów i projektów dofinansowywanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej oraz Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego, Norweskiego Mechanizmu Finansowego, a także Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy.

● W zakresie przygotowywania budżetu państwa przepis ust. 1 komentowanego art. 8 ustawy o służbie cywilnej stanowi uzupełnienie art. 138 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Ze względu na sformułowaną w nim zasadę współdziałania ministra właściwego do spraw finansów publicznych (na gruncie przepisów o finansach publicznych określanego jako minister finansów) we wspomnianych wyżej przepisach wykonawczych wydawanych corocznie na podstawie art. 138 ust. 6 ustawy o finansach publicznych zobowiązuje się dysponentów części budżetowych do przekazywania szefowi służby cywilnej informacji o zatrudnieniu i wynagrodzeniach przedstawianych w zunifikowanych formularzach - w zakresie korpusu służby cywilnej i w terminie wyznaczonym na przekazanie materiałów ministrowi finansów. Szef służby cywilnej może wyrazić opinie w zakresie wysokości kwot oraz podziału wydatków na wynagrodzenia korpusu służby cywilnej dokonywanego przez dysponentów.

● Omówione wyżej przepisy z zakresu finansów publicznych mają służyć zapewnieniu współdziałania ministra właściwego do spraw finansów publicznych z szefem służby cywilnej w kwestii przygotowania projektu ustawy budżetowej, do którego to współdziałania zobowiązuje oba te organy art. 8 ust. 1 ustawy o służbie cywilnej. Ich celem jest również zapewnienie szefowi służby cywilnej dostępu do danych niezbędnych dla realizacji obowiązku nałożonego na szefa w ust. 2 tego artykułu - obowiązku przedstawienia Radzie Ministrów stanowiska odnośnie do projektu ustawy budżetowej, w części dotyczącej środków finansowych na wynagrodzenia i szkolenia członków korpusu służby cywilnej.

● Nie można jednak ograniczać znaczenia art. 8 ust. 1 ustawy wyłącznie do spraw wynikających z cytowanych wyżej przepisów o finansach publicznych. Wprowadzony tym przepisem obowiązek współdziałania ministra właściwego do spraw finansów publicznych z szefem służby cywilnej dotyczy wszystkich spraw, jakie mogą wiązać się z przygotowaniem projektu ustawy budżetowej oraz z wykonywaniem ustawy budżetowej - w części dotyczącej wynagrodzeń i szkoleń członków korpusu służby cywilnej. Wydaje się, że takie współdziałanie powinno oznaczać co najmniej udostępnianie niezbędnych informacji. Regulacji art. 8 ust. 1 ustawy nie należy rozumieć jako zobowiązującej ministra finansów do uzgadniania z szefem służby cywilnej projektu ustawy budżetowej przed jego przedstawieniem Radzie Ministrów na podstawie art. 139 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z ust. 2 komentowanego artykułu szef służby cywilnej jest zobowiązany (i uprawniony) jedynie do przedstawienia Radzie Ministrów swojego stanowiska w sprawie projektu ustawy budżetowej przedstawionego przez ministra finansów. Rada Ministrów, przed ostatecznym przyjęciem projektu ustawy budżetowej i skierowaniem tego projektu do Sejmu jako inicjatywy ustawodawczej, zapoznaje się ze stanowiskiem szefa służby cywilnej (podobnie zresztą jak z opinią Rady Służby Cywilnej, wyrażoną zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy).

● Na marginesie należy dodać, że rola szefa służby cywilnej w sprawach projektowania oraz wykonywania ustawy budżetowej w zakresie środków finansowych przeznaczanych na wynagrodzenia i szkolenia członków korpusu służby cywilnej wynika nie tylko z omówionych wyżej przepisów o finansach publicznych oraz art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o służbie cywilnej, ale także z art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy, zgodnie z którym szef służby cywilnej monitoruje i nadzoruje wykorzystanie tych środków.

● Zgodnie z ust. 3 komentowanego artykułu minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego przedstawia Radzie Ministrów stanowisko odnośnie do projektu ustawy budżetowej w części dotyczącej środków finansowych na wynagrodzenia członków korpusu służby cywilnej. Pomimo wyraźnego podobieństwa redakcyjnego między ust. 2 a ust. 3 komentowanego artykułu należy jednak dostrzec pewne różnice znaczenia tych przepisów. Nie ma wątpliwości, że stanowisko przedstawiane przez ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, podobnie jak stanowisko szefa służby cywilnej, nie jest wiążące dla Rady Ministrów. Przepis ten wydaje się jednak rozwiązaniem trudnym do zrozumienia. W tym zakresie warto zatem sięgnąć do uzasadnienia projektu, wyjaśniającego intencje projektodawców tego przepisu (stanowił on część głębszych zmian dotyczących zatrudniania osób niepełnosprawnych m. in. w służbie cywilnej, zainicjowanych przez komisję sejmową¹⁴⁰: "proponowane brzmienie art. 8 ust. 3 ustawy o służbie cywilnej [...] zapewni, że Rada Ministrów podejmując corocznie decyzję w sprawie projektu ustawy budżetowej będzie musiała zapoznać się z uwagami ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego i dokonać analizy wskaźników zatrudnienia osób niepełnosprawnych w poszczególnych urzędach, w tym także dynamiki ich zmian. Rada Ministrów będzie więc mogła, podejmując decyzję o kwotach na wynagrodzenia członków korpusu służby cywilnej w poszczególnych resortach, wywierać presję na resorty, które nie zatrudniają odpowiedniej liczby pracowników niepełnosprawnych i nie podejmują skutecznych działań, aby ten stan zmienić". W przekonaniu projektodawców Rada Ministrów, kierując się odpowiednio w tym celu sformułowanym i udokumentowanym stanowiskiem ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, miałaby zatem dokonywać zmian w alokacji środków na wynagrodzenia i szkolenia członków korpusu służby cywilnej proponowanej przez ministra finansów w projekcie ustawy budżetowej przedstawionym Radzie Ministrów. Sformułowanym przez ustawodawcę kryterium pożądanej zmiany alokacji miałyby być wskaźniki zatrudnienia osób niepełnosprawnych w poszczególnych urzędach. Trudno ocenić, na ile ten mechanizm ma szansę sprawdzić się w praktyce i zrealizować intencje projektodawców. Można co do tego mieć pewne wątpliwości, jeżeli zważy się, że postulowane powszechnie zmiany podejścia do alokacji środków na wynagrodzenia w służbie cywilnej (czy też ogólnie w administracji publicznej) wskazują raczej na inne niedomagania obecnej praktyki (np. niski walor motywacyjny systemów wynagrodzeń).

● Jako pragmatyka służbowa ustawa o służbie cywilnej ma pierwszeństwo przed ogólnymi unormowaniami prawa pracy zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali. W art. 9 ust. 1 ustawodawca postanowił o poddaniu przepisom powszechnego prawa pracy spraw nieuregulowanych w ustawie w zakresie statusu pracowniczego osób wchodzących w skład korpusu służby cywilnej.

● Niesprzeczność wzajemnego odniesienia przepisów ustawy o służbie cywilnej z przepisami prawa pracy wynika z komentowanego przepisu, ale także z ogólnych zasad prawa pracy sformułowanych w art. 2 i 5 kodeksu pracy.

● Te wzajemne relacje przepisów szczególnych oraz ogólnych przesądzają, że skoro ustawa o służbie cywilnej w sposób bardziej szczegółowy reguluje sytuację pracowniczą urzędników służby cywilnej, to ogólne przepisy prawa pracy mają do tej grupy węższe zastosowanie, niż do grupy pracowników służby cywilnej, albowiem dla tej grupy pracowniczej przepisy ustawy o służbie cywilnej zawierają znacznie mniej regulacji.

● Nie może ulegać wątpliwości, że do obu grup członków korpusu służby cywilnej (urzędników i pracowników) mają zastosowanie podstawowe zasady prawa pracy oraz podstawowe obowiązki pracodawców i pracowników ustalone kodeksem pracy:

1) zasada dobrowolności nawiązania stosunku pracy (art. 11),

2) zasada niedyskryminacji (art. 11^{2 i 3}),

3) zasada bezpiecznych i higienicznych warunków pracy (art. 15),

4) prawo do godziwego wynagrodzenia za pracę (art. 13),

5) prawo do wypoczynku (art. 14),

6) prawo do korzystania ze świadczeń socjalnych (art. 16),

7) prawo do podnoszenia kwalifikacji zawodowych (art. 17),

8) zasada nieważności postanowień umów o pracę i aktów, na podstawie których powstaje stosunek pracy, mniej korzystnych niż przepisy prawa pracy,

9) zasada uczestnictwa pracowników w zarządzaniu zakładem pracy poprzez prawo pracowników tworzenia i wstępowania do organizacji (art. 18¹ par. 1).

● Przepisy kodeksu pracy dotyczące zawarcia umowy o pracę, co do zasady, w całości znajdują zastosowanie do stosunku pracy w służbie cywilnej, oczywiście z uwzględnieniem odrębności wynikających z rozdziału 3 ustawy. Ani orzecznictwo, ani doktryna nie wypracowały stanowiska w zakresie zastosowania w służbie cywilnej umowy na zastępstwo. Skutkiem braku spójnych postanowień ogólnego prawa pracy i ustawy o służbie cywilnej, która tylko w art. 28 ust. 3 i art. 37 ust. 2 odnosi się do umowy w celu zastąpienia nieobecnego członka korpusu służby cywilnej, brak jest jednolitej praktyki stosowania tej umowy w instytucjach, w których stosunek pracy regulowany jest komentowaną ustawą.

● W zakresie ustania stosunku pracy ustawa o służbie cywilnej w miarę wyczerpująco reguluje ustanie stosunku pracy urzędnika służby cywilnej, pomija zaś niemal całkowicie ustanie stosunku pracy pracownika służby cywilnej. Oznacza to, że w stosunku do tej grupy osób stosowane są przepisy powszechnego prawa pracy, w tym zwłaszcza przepisy kodeksu pracy (por. art. 30-61²), z wyłączeniem art. 52 kodeksu pracy. Utrwalona linia orzecznicza sądów pracy przyjęła, że zwolnienie z pracy w urzędzie zatrudnionego na podstawie umowy o pracę członka korpusu służby cywilnej za ciężkie naruszenie przez niego podstawowych obowiązków pracowniczych może nastąpić tylko w trybie zastosowania przepisów ustawy o odpowiedzialności dyscyplinarnej tych pracowników służby cywilnej, bo unormowanie ustawy o służbie cywilnej w tym zakresie ma charakter wyczerpujący¹⁴¹. Orzecznictwo dopuściło rozwiązanie umowy z pracownikiem służby cywilnej na tej podstawie jedynie w sytuacji utraty przez członka korpusu służby cywilnej zatrudnionego na podstawie umowy o pracę przymiotów określonych w rygorach selekcyjnych¹⁴².

● Wobec braku w ustawie o służbie cywilnej odrębnej regulacji znajdą zastosowanie do obu kategorii członków korpusu służby cywilnej przepisy kodeksu pracy dotyczące:

1) zatrudniania w formie telepracy (art. 67^5-17),

2) podróży służbowych (art. 775 i rozporządzenie wykonawcze do tego przepisu),

3) ochrony wynagrodzenia za pracę (art. 80 i 84-91),

4) świadczeń z tytułu choroby (art. 92),

5) odprawy pośmiertnej (art. 93),

6) podstawowych obowiązków pracodawcy i pracownika (art. 94-100),

7) podnoszenia kwalifikacji przez pracowników (art. 102-103⁶),

8) regulaminów pracy (art. 104-104³),

9) odpowiedzialności materialnej pracowników (art. 114-127),

10) okresów odpoczynku (art. 132-134),

11) urlopów pracowniczych (art. 152-173) - z odrębnościami dotyczącymi dodatkowego urlopu urzędnika służby cywilnej,

12) urlopów bezpłatnych (art. 174-174¹),

13) uprawnień pracowników związanych z rodzicielstwem (art. 176-189¹),

14) zasad przestrzegania bezpieczeństwa i higieny pracy (art. 207-237¹⁵),

15) odpowiedzialności za wykroczenia przeciwko prawom pracownika (art. 281-283),

16) przedawnienia roszczeń ze stosunku pracy (art. 291-295).

Wobec regulacji ustawy o służbie cywilnej w ograniczonym zakresie do członków korpusu służby cywilnej zastosowanie znajdują przepisy kodeksu pracy regulujące systemy i rozkłady czasu pracy, przerwy na spożycie posiłku lub załatwienie spraw osobistych, ustalenie indywidualnego rozkładu czasu pracy w ramach systemu czasu pracy, którym pracownik jest objęty.

Inne przepisy prawa pracy, o których mowa w ust. 1 in fine art. 9 ustawy, to przykładowo przepisy:

1) ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy - patrz przypis¹⁴³ - oraz ustawy o społecznej inspekcji pracy - patrz przypis¹⁴⁴,

2) ustawy o związkach zawodowych - patrz przypis¹⁴⁵ w zakresie problematyki wolności tworzenia i zrzeszania się w związkach zawodowych, poza unormowaniem zawartym w art. 78 ust. 6 ustawy o służbie cywilnej,

3) ustawy o rozwiązywaniu sporów zbiorowych - patrz przypis¹⁴⁶,

4) ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych - patrz przypis¹⁴⁷,

5) ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych - patrz przypis¹⁴⁸,

6) ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa - patrz przypis¹⁴⁹,

7) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - patrz przypis¹⁵⁰.

● W pewnym zakresie, a w stosunku do urzędników służby cywilnej zawsze, znajdzie zastosowanie ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne¹⁵¹. Wprawdzie trudno zaliczyć tę ustawę stricte do przepisów prawa pracy, jednak wymaga ona zasygnalizowania w tym komentarzu z uwagi na skutek naruszenia jej przepisów. Mianowicie w ust. 1 art. 5 tej ustawy postanowiono, że naruszenie ustanowionych nią zakazów przez m.in.: pracowników urzędów państwowych, w tym członków korpusu służby cywilnej, zajmujących stanowiska kierownicze dyrektora generalnego, dyrektora departamentu (jednostki równorzędnej) i jego zastępcy oraz naczelnika wydziału (jednostki równorzędnej) - w urzędach naczelnych i centralnych organów państwowych, dyrektora generalnego urzędu wojewódzkiego, dyrektora wydziału (jednostki równorzędnej) i jego zastępcy oraz głównego księgowego, kierownika urzędu i jego zastępcy - w urzędach terenowych organów rządowej administracji specjalnej; pracowników urzędów państwowych, w tym członków korpusu służby cywilnej, zajmujących stanowiska równorzędne pod względem płacowym ze stanowiskami wymienionymi oraz innych niż wymienieni członków korpusu służby cywilnej zatrudnionych w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw finansów publicznych, stanowi przewinienie służbowe, które podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej lub stanowi podstawę do rozwiązania stosunku pracy bez wypowiedzenia z winy pracownika.

● W ust. 2 art. 9 ustawodawca ustanawia ogólną regułę właściwości sądów pracy w zakresie rozstrzygania sporów związanych ze stosunkiem pracy w służbie cywilnej. Rozpoznaniu przez sądy pracy zostały zatem, wolą ustawodawcy, poddane tak sprawy z trwającego stosunku pracy, jak i związane z rozwiązaniem stosunku pracy a również związane z naborem do służby cywilnej, w tym związane z naborem na wyższe stanowiska w służbie cywilnej.

Przypisy

[ 1] G. Rydlewski, Służba cywilna w Polsce, przegląd rozwiązań na tle doświadczeń innych państw i podstawowe akty prawne, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa 2001, s. 13. [2] Ibidem, s. 19. [3] D. Bossaert, Ch. Demmke, K. Nomden, R. Polet, Civil services in the Europe of fifteen. Trends and new developments, European Institute of Public Administration, Maastricht 2001. [4] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt Kp 1/11. [5] A. Sarota, Realizacja wymogu zawodowego charakteru służby cywilnej, [w:] Kwartalnik Prawa Publicznego, Warszawa 3/2007, s. 191. [6] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2002 r., sygn. akt K 9/02. [7] A. Sarota, Realizacja wymogu zawodowego charakteru służby cywilnej ..., s. 190. [8] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 719. [9] W. Sokolewicz, Komentarz do art. 153 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej - komentarz, red. naukowy L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2001, s. 15. [10] J. Jagielski [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej, LexisNexis, Warszawa 2001, s. 8, 11, 16. [11] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca 2003 r., sygn. akt K 52/2. [12] J. Jagielski [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Komentarz do ustawy o służbie cywilnej..., s. 8, 11, 16. [13] W. Drobny [w:] M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej, Komentarz, Oficyna a Wolters Kluwer business, Warszawa 2010, s. 41. [14] T. Górzyńska [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego Tom 2, Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, C.H. Beck Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2012, s. 429. [15] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2002 r., sygn. akt K 9/02. [16] Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 z późn. zm.). [17] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 listopada 1998 r., sygn. akt K 42/97. [18] B. Kudrycka, Neutralność polityczna urzędników, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1998, s. 25-26. [19] B. Kudrycka, Profesjonalizm a ochrona politycznej neutralności urzędników, Samorząd Terytorialny, 3/1998, s. 8. [20] Ibidem, s. 16. [21] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca 2003 r., sygn. akt K 52/2. [22] B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz ..., s. 719-720. [23] K. Koźmiński, [w:] Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych sądów, red. M. Zubik, 2. wydanie, C.H Beck, Warszawa 2011, s. 666. [24] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt Kp 1/11. [25] A. Sarota, Realizacja wymogu zawodowego charakteru służby cywilnej, [w:] Kwartalnik Prawa Publicznego, Warszawa 3/2007. [26] Zarządzenie nr 70 Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2011 r. (M.P. nr 93, poz. 953). [27] A. Sarota, Zasady etyki w służbie cywilnej, Kwartalnik Prawa Publicznego, Warszawa - Toruń 1-2/2009, s. 111. [28] K. Koźmiński, [w:] Konstytucja III RP w tezach orzeczniczych Trybunału Konstytucyjnego i wybranych sądów, red. M. Zubik, 2. wydanie, C.H Beck, Warszawa 2011, s. 665. [29] J. Jagielski [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 31. [30] Ibidem, s. 33. [31] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 2003 r., sygn. akt K 51/02. [32] T. Górzyńska [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego Tom 2 ..., s. 441. [33] A. Sarota, Jednostki organizacyjne administracji centralnej objęte zakresem działania służby cywilnej, Kontrola Państwowa 2/2012, s. 85. [34] Art. 26 i następne ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz.U. z 2012 r., poz. 392). [35] Historycznie komitetem takim był Komitet Badań Naukowych, zastąpiony następnie organem w postaci ministra właściwego do spraw nauki. [36] Ustawa z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 z późn. zm.). [37] Przykładowo: art. 18 ustawy z 31 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.) ustanawia centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach dróg - dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad; art. 6 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) ustanawia centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach geodezji i kartografii - głównego Geodetę Kraju; art. 3a ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. nr 44, poz. 287 z późn. zm.) stanowiący, iż główny inspektor ochrony środowiska jest centralnym organem administracji rządowej; art. 23 ustawy z 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2012 r., poz. 591) ustanawia centralny organ administracji rządowej właściwy w sprawach statystyki - prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. [38] J. Jagielski [w:] J Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej ..., s. 36. [39] M. Grzybowski [w:]: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System Prawa Administracyjnego, Tom 2, Konstytucyjne Podstawy funkcjonowania administracji publicznej, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2012, s. 147. [40] Art. 13 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. nr 31, poz. 206 z późn. zm.). [41] Art. 23 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o służbie celnej (Dz.U. nr 168, poz. 1323 z późn. zm.). [42] Ustawa z 12 października 1990 r. o straży granicznej (Dz.U. z 2011 r. nr 116 poz. 675). [43] Ustawa z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2012 r. poz. 461 z późn. zm.). [44] Ustawa z 7 czerwca 2001 r. o leśnym materiale rozmnożeniowym (Dz.U. nr 73, poz. 761 z późn. zm.). [45] J. Jagielski [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej, Komentarz ..., s. 41. [46] Art. 2 ust. 1 pkt 7 dodany przez art. 80 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) 22 grudnia 2009 r. [47] Art. 29 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). [48] Uzasadnienie do projektu ustawy o finansach publicznych przyjętego przez Radę Ministrów 17 października 2008 r., bip.kprm.gov.pl, s. 7. [49] Ustawa z 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1267 z późn. zm.). [50] Ustawa z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U z 2011 r. nr 41, poz. 214 z późn. zm.). [51] III Tabela grup stanowisk urzędniczych, wykazów stanowisk w poszczególnych grupach oraz kwalifikacji zawodowych wymaganych do wykonywania pracy na stanowiskach urzędniczych w urzędach podległych ministrom lub centralnym organom administracji, część V, VI i VII, załącznik do rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 9 grudnia 2009 r. (Dz.U. nr 211, poz. 1630 z późn. zm.). [52] H. Szewczyk, Stosunki pracy w służbie cywilnej, Oficyna a Wolters Kluwer business Warszawa 2010, s. 68. [53] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 9 grudnia 2009 r. (Dz.U. nr 211, poz. 1630 z późn. zm.). [54] J. Jagielski [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej, Komentarz..., s. 44. [55] A. Dubowik, Organizacja i struktura służby cywilnej w świetle ustawy z 2008 r., Praca i Zabezpieczenie Społeczne 6/2009, s. 14. [56] Dz.U. z 2001 r. nr 86, poz. 953, z późn. zm. [57] Rozporządzenie z 2 lutego 2010 r. (Dz.U. nr 27, poz. 134 z późn. zm.). [58] J. Jagielski [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej, Komentarz..., s. 45. [59] Tak W. Drobny [w:] M. Mazuryk, W. Drobny, P. Zuzankiewicz, Ustawa o pracownikach urzędów państwowych. Komentarz, Lex 2012, komentarz do art. 1 ustawy o pracownikach urzędów państwowych, pkt. 18 i 19. [60] Wyjątek dotyczy nie omawianego tutaj jednostkowego rozporządzenia wydanego na podstawie art. 21 ust. 3a ustawy o pracownikach urzędów państwowych. [61] Tak również opinia Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, znak DP-161-636(1)/08, maj 2008 r. [62] Ustawa z 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz.U. z 2011 r. nr 79 poz. 430 z późn. zm.). [63] M. Kulesza, A. Barbasiewicz, Gabinety polityczne w polskim ustroju politycznym [w:] Gabinety polityczne. Narzędzie skutecznego rządzenia, red. D. Bach - Golecka, Ośrodek myśli politycznej, Wyższa Szkoła Biznesu, National - Louis University, Kraków - Nowy Sącz 2007, s. 29-30. [64] J. Jagielski, Administracja centralna [w:] Prawo administracyjne, red. M. Wierzbowski, LexisNexis, Warszawa 2008, s. 145. [65] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 kwietnia 1999 r., sygn. akt K 3/99. [66] Ustawa z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz.U. z 2012 r., poz. 1113) oraz ustawa z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 z późn. zm.). [67] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt. K 2/09. [68] Art. 3 ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz.U. z 2012 r. poz. 1149 z późn. zm.). [69] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 czerwca 2011 r., sygn. akt. K 2/09. [70] A. Dubowik, Organizacja i struktura służby cywilnej w świetle ustawy z 2008 r., Praca i Zabezpieczenie Społeczne 6/2009, s. 14. [71] A. Dubowik, Organizacja i struktura służby cywilnej w świetle ustawy ..., s. 14. [72] J. Jagielski [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej ..., s. 47. [73] Vide art. 56 ust. 2 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2010 r. nr 29, poz. 154 z późn. zm.), art. 60 ust. 2 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (Dz.U. z 2012 r. poz. 621 z późn. zm.) czy art. 36 ust. 4 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o policji (Dz.U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 z późn. zm.). [74] Ustawa z 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz.U. nr 160, poz. 1080 z późn. zm.). [75] Art. 125 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, art. 93 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. [76] Art. 50 ustawy z 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz.U. nr 104, poz. 709 z późn. zm.). [77] par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 25  września 2006 r. w sprawie warunków i trybu oddelegowania funkcjonariuszy Centralnego Biura Antykorupcyjnego do wykonywania zadań poza Biurem (Dz.U. nr 177, poz. 1309), par. 14 ust. 2 pkt. 1 lit. b rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 16 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu oddelegowania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do wykonywania zadań poza Agencją (Dz.U. nr 34, poz. 296). [78] Opinia Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z 25 lipca 2007 r., znak: DP 161-289(4)/07/KG. [79] Art. 2 ustawy o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym. [80] Par. 11 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie warunków i trybu oddelegowania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego do wykonywania zadań poza Agencją. [81] Art. 50 ustawy z 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2011 r. nr 270, poz. 1599 z późn. zm.), art. 77 ustawy z 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. nr 98, poz. 1070 z późn. zm.). [82] J. Jagielski [w:] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej ..., s. 48. [83] Dz.U. nr 128, poz. 1403, z późn. zm. [84] Art. 2 ustawy o służbie zagranicznej. [85] D. Bach - Golecka, Służba zagraniczna jako przykład pragmatyki urzędniczej, Służba Cywilna 11/2005, s. 132. [86] Ibidem, s. 135. [87] Zdanie odrębne T. Liszcz do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 czerwca 2011 r., sygn. akt Kp 1/11. [88] J. Jagielski, K. Rączka, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 50. Patrz także: rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 9 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk urzędniczych, wymaganych kwalifikacji zawodowych, stopni służbowych urzędników służby cywilnej, mnożników do ustalania wynagrodzenia oraz szczegółowych zasad ustalania i wypłacania innych świadczeń przysługujących członkom korpusu służby cywilnej (Dz.U. nr 211, poz. 1630 z późn. zm.). [89] W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o służbie cywilnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 68. [90] Patrz: ustawa z 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U z 1998 r. nr 21, poz. 94 z późn. zm.). [91] I PK 36/10. [92] Ustawa z 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz.U. z 2012 r. poz. 161). [93] Wyrok SA w Krakowie z 16 stycznia 2002 r., IIAKa 308/01, KZS 2002, nr 2, poz. 32. [94] Ustawa z 24 maja 2000 r. o Krajowym Rejestrze Karnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 654). [95] Zoll Andrzej (red.), Bogdan Grzegorz, Ćwiąkalski Zbigniew, Kardas Piotr, Majewski Jarosław, Raglewski Janusz, Szewczyk Maria, Wróbel Włodzimierz, Kodeks karny. Część ogólna. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-116 k.k., wyd. II, Zakamycze, 2004. [96] Zarządzenie nr 3 Szefa Służby Cywilnej z 30 maja 2012 r. w sprawie standardów zarządzania zasobami ludzkim w służbie cywilnej (www.dsc.kprm.gov.pl). [97] Ustawa z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 223, poz. 1458 z późn. zm.). [98] Ustawa z 18 grudnia 1998 r. o pracownikach sądów i prokuratury (Dz.U. z 2011 r. nr 109, poz. 639 z późn. zm.). [99] Ustawa z 8 lipca 2005 r. o Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa (Dz.U. nr 169, poz. 1417 z późn. zm.). [100] Tak np. Sąd Najwyższy w wyroku z 5 czerwca 2012 r. (sygn. akt II PK 263/11). [101] Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005. [102] Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003. [103] Red. nacz. Mirosław Bańko, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2000. [104] Sygn. akt II PK 263/11. [105] Zarządzenie nr 70 Prezesa Rady Ministrów z 6 października 2011 r. w sprawie wytycznych w zakresie przestrzegania zasad służby cywilnej oraz w sprawie zasad etyki korpusu służby cywilnej (M.P. nr 93, poz. 953). [106] Po wejściu w życie sporządzonego w Lizbonie 13 grudnia 2007 r. tzw. Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz.U. z 2009 r. nr 203, poz. 1569), co w odniesieniu do państw-stron nastąpiło 1 grudnia 2009 r., "(...) powstała nowa Unia Europejska, a znikły (z jednym przejściowym wyjątkiem przewidzianym w protokole dotyczącym EWEA) Wspólnoty i podział na trzy filary" (J. Sozański, Prawa człowieka w Unii Europejskiej, Warszawa-Poznań 2010, s. 35). Mając na względzie, że ciągle jeszcze "(...) znajdujemy się na etapie przechodzenia od wspólnotowego dorobku prawnego (acquis) do nowego porządku - prawa unijnego wprowadzonego przez Traktat Lizboński" (J. Sozański, op. cit., s. 33), w niektórych aktach normatywnych występuje nieaktualna już nomenklatura, tj. prawo wspólnotowe zamiast prawa unijnego. [107] A. M. Śledzińska, Zatrudnienie w służbie cywilnej. Polskie obywatelstwo jako warunek dostępu do służby cywilnej, Służba Cywilna 2006, nr 14, s. 87 i nast. [108] Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/2 z późn. zm. [109] Communication 88/C 72/02: Freedom of movement of workers and access to employment in public service of Member States - Commission action in respect of application of Article 48(4) of the EEC Treaty. [110] L. Mitrus, Swoboda przemieszczania się pracowników po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, Warszawa 2003, s. 239-240. [111] Ibidem, s. 243. [112] Opinia prawna Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z 29 stycznia 2010 r., znak: DP.1703-1(2)/10/MG. [113] Sygn. akt VIII P 511/10. [114] Opinia prawna Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z 6 kwietnia 2010 r., znak: DP.3551-1(2)/10. [115] Strona internetowa Departamentu Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów: https://dsc.kprm.gov.pl/nabor-w-sluzbie-cywilnej#10. [116] H. Szewczyk, Stosunki pracy w służbie cywilnej, Warszawa 2010, s. 80. [117] Opinia prawna Departamentu Prawnego Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z 29 stycznia 2010 r., znak: DP.1703-1(2)/10/MG. [118] W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, op. cit., s. 76. [119] Dz.U. nr 144, poz. 1043 z późn. zm. [120] Dz.U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 z późn. zm. [121] Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 20 lipca 2011 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz.U. nr 155, poz. 919). [122] Strona internetowa Departamentu Służby Cywilnej Kancelarii Prezesa Rady Ministrów: https://dsc.kprm.gov.pl/nabor-w-sluzbie-cywilnej#9. [123] J. Jagielski, K. Rączka, op. cit., s. 74. [124] L. Mitrus, op. cit., s. 249. [125] Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie rodzajów dokumentów potwierdzających znajomość języka polskiego przez osoby nieposiadające obywatelstwa polskiego, ubiegające się o zatrudnienie w służbie cywilnej (Dz.U. nr 64, poz. 539). [126] Dz.U. z 1977 r. nr 38, poz. 167. [127] Dz.U. z 1961 r. nr 42, poz. 218. [128] W. Drobny [w:] W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa..., s. 88-89. [129] E. Ura, Prawo urzędnicze, LexisNexis, Warszawa 2007, s. 11. [130] T. Górzyńska [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego Tom 2 ..., s. 334; Wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 20/00. [131] E. Ura, Prawo urzędnicze, ..., s. 183. [132] Ibidem, s. 336. [133] H. Szewczyk, Stosunki pracy w służbie cywilnej, Oficyna a Wolters Kluwer business Warszawa 2010, s. 15. [134] T. Górzyńska [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, System prawa administracyjnego Tom 2 ..., s. 446-447. [135] L. Sinkowska, Status prawny członka korpusu służby cywilnej, Wydawnictwo Adam Marszalek, Toruń 2002, s. 51. [136] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 czerwca 2003 r., sygn. akt K 52/02. [137] Ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.). [138] Ustawa z 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej (Dz.U. z 1999 r. nr 49, poz. 483 z późn. zm.). [139] Ustawa z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2011 r. nr 79, poz. 431 z późn. zm.). [140] Sejm VI kadencji, druk nr 2772. [141] Wyrok SN z 6 kwietnia 2011 r. II PK 253/10. [142] Wyrok Sądu Najwyższego z 15 marca 2011 r. I PK 192/10. [143] Ustawa z 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz.U. nr 89, poz. 589 z późn. zm.). [144] Ustawa z 24 czerwca 1983 r. o społecznej inspekcji pracy (Dz.U. nr 35, poz. 163 z późn. zm.). [145] Ustawa z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. nr 55, poz. 234 z późn. zm.). [146] Ustawa z 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 854 z późn. zm.). [147] Ustawa z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. z 1996 r. nr 70, poz. 335 z późn. zm.). [148] Ustawa z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 z późn. zm.). [149] Ustawa z 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2010 r. nr 77, poz. 512 z późn. zm.). [150] Ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 164, poz. 1027 z późn. zm.). [151] Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. nr 216, poz. 1584 z późn. zm.).