Zadania własne gmin w orzecznictwie sądów administracyjnych

Gmina może wprowadzić odpłatność za pobyt dziecka w publicznym przedszkolu. Odpłatny nie jest jednak sam pobyt dziecka w przedszkolu, ale oferowane przez placówkę świadczenia wykraczające poza podstawę programową. Ustalanie opłat nie może mieć cech arbitralności czy dowolności. Powinno ono polegać na precyzyjnym określeniu konkretnych opłat za poszczególne świadczenia. Wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, powinno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny.

Rada miejska podjęła uchwałę w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w przedszkolu samorządowym. Jako podstawę prawną powołała art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 1996 r. nr 67, poz. 329 z późn. zm.). W uchwale przyjęto, że odpłatność za pobyt dziecka w przedszkolu obejmuje: skalkulowane koszty zakupu surowców zużytych do przyrządzania posiłków, częściową odpłatność za korzystanie z przedszkola oraz koszty zajęć opiekuńczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczającym podstawę programową.

Wysokość opłaty miał ustalać dyrektor przedszkola w porozumieniu z radą rodziców i z uwzględnieniem norm żywieniowych. Ponadto zgodnie z uchwałą w przypadku korzystania przez dziecko z dwóch posiłków, odpłatność za wyżywienie ustala się w wysokości 80 proc., a przy korzystaniu z jednego posiłku w wysokości 50 proc. kosztów. Radni ustalili też, że za czas nieobecności dziecka spowodowanej chorobą trwająca co najmniej 10 dni roboczych w miesiącu częściowa odpłatność za korzystanie z przedszkola podlega zwrotowi. Jednak w przypadku, gdy sześcioletnie dziecko korzysta z wyżywienia w przedszkolu i przebywa w nim ponad 5 godzin dziennie, rodzice mieli ponosić opłatę za korzystanie z przedszkola w wysokości 35 zł miesięcznie.

Uchwałę do sądu administracyjnego zaskarżył prokurator rejonowy. Zarzucił, że rada miejska nie ma kompetencji do ustalania opłat za przedszkola o charakterze stałym, nakładanych na rodziców dzieci korzystających z przedszkola, niezależnie od charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez przedszkole oraz rozmiaru korzystania z nich przez poszczególne dzieci.

W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ustanowiona została kompetencja dla rady gminy do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Z tym jednak zastrzeżeniem, że przedszkole takie musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Oznacza to, że jedynie za świadczenia przekraczające podstawę programową dozwolone jest pobieranie opłat. Konieczne jest jednakże określenie rodzaju świadczeń, które są odpłatne, i wysokości opłaty odpowiadającej każdemu z tych świadczeń. W ocenie prokuratora niedopuszczalne jest wskazanie w uchwale rady gminy jednej ogólnej stawki opłaty stałej za świadczenia przedszkola. Ustalenie jednej sztywnej opłaty nakłada na rodziców dziecka obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku, niezależnie od tego, czy konkretne przedszkole oferuje jakieś świadczenia poza realizacją podstawy programowej, jakości tych świadczeń i od tego, czy dane dziecko korzysta, i w jakim rozmiarze, z takich świadczeń dodatkowych.

Pełnomocnik gminy wystąpił o umorzenie postępowania sądowego. Poinformował, że gmina zgodziła się ze skargą prokuratora i uchyliła swoją uchwałę w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie umorzył jednak postępowania. Sąd zauważył, że w odpowiedzi na skargę, rada zgodziła się z prokuratorem. Jednak wskazała tylko, że rada miejska uchyli zaskarżoną uchwałę w całości. Jak podkreślił WSA organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Stwierdzenie przez sąd, że doszło do uwzględnienia skargi w całości, np. przez uchylenie zaskarżonego aktu, skutkuje umorzeniem postępowania jako bezprzedmiotowego. Jednak w ocenie sądu rada gminy wyraziła jedynie wolę wyeliminowania z obrotu zaskarżonej uchwały. Do dnia rozprawy nie została też wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponadto uchwała ta istnieje w obrocie prawnym przez prawie pięć lat i mogła wywołać skutki prawne.

Sąd uznał, że uchwała była częściowo nieważna. WSA przypomniał, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. Środki niezbędne na realizację zadań oświatowych muszą być zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd przypomniał też, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych organy je prowadzące.

Zdaniem sądu świadczenia publicznych przedszkoli dotyczące nauczania i wychowania w zakresie mieszczącym się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego są bezpłatne. Wszystkie inne usługi świadczone w przedszkolu, wykraczające poza podstawę programową, mogą być z woli rady gminy odpłatne i tylko tych świadczeń dotyczyć może uchwała gminy. Opłaty nie mogą być tak skonstruowane, by przenosić na rodziców (opiekunów prawnych) dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych kosztów, które na podstawie ustawy zobowiązana jest ponieść gmina, jako organ prowadzący przedszkole. W związku z tym opłata nie może mieć charakteru stałego. WSA podkreślił, że sądy administracyjne nakazują precyzyjne określanie wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i na zasadzie ekwiwalentności świadczeń.

Sąd zgodził się, że uchwała nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, która spośród usług oferowanych przez przedszkola publiczne pozwoliłaby wyróżnić te wykraczające poza podstawy programowe. Wymogu tego nie realizuje zróżnicowanie wysokości częściowej odpłatności jedynie z uwagi na liczbę posiłków, z których korzysta dziecko. Zdaniem sądu uchwała nie określa rodzaju i wymiaru dodatkowych świadczeń. To oznacza wprowadzenie jednolitej odpłatności wobec rodziców wszystkich dzieci objętych opieką w publicznych przedszkolach, niezależnie od tego, czy dane przedszkole świadczy także usługi wykraczające poza podstawę programową.

@RY1@i02/2009/250/i02.2009.250.092.0005.001.jpg@RY2@

Zdzisław Patryk Galicki, radca prawny z Kancelarii Bird & Bird

Należy się zgodzić z twierdzeniem prokuratora oraz ze stanowiskiem sądu, który przychylił się do argumentacji skarżącego. W przedmiotowej uchwale Rada Miejska przekroczyła swoje kompetencje. Zakładanie i prowadzenie przedszkoli należy do zadań własnych gminy, a finansowanie zadań oświatowych w zakresie podstawy programowej zagwarantowane jest w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Podstawa programowa wychowania, jest to obowiązkowy i odpowiedni do etapu edukacji zestaw metod i treści nauczania oraz zadań danej jednostki, w tym wypadku przedszkola. Zgodnie z powyższym wszystko, co mieści się w podstawie programowej wychowania jest świadczeniem bezpłatnym. Ustalając w uchwale opłatę za usługi świadczone w przedszkolu, które powinny być objęte podstawą programową, oraz ustalając opłatę na sztywnym poziomie bez skonkretyzowania zawartych w niej świadczeń, Rada Miejska dopuściła się naruszenia art. 14 ust. 5 u.s.o. Sąd słusznie zauważył, iż koszty, do ponoszenia których zobowiązana na podstawie ustawy jest gmina, nie mogą być przerzucane na rodziców dzieci (w uchwale nie było wyliczenia kosztów świadczeń zawartych w podstawie oraz tych wykraczających poza nią), a brak konkretyzacji świadczeń zawartych w opłacie stałej nie pozwala na wyróżnienie tych, które nie byłyby objęte podstawą programową wychowania. Rada Miejska nie może nałożyć na rodziców i opiekunów prawnych dzieci uczęszczających do publicznych przedszkoli obowiązku ponoszenia kosztów, które na podstawie ustawy powinny być ponoszone przez jednostki samorządu terytorialnego.

Artykuł 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym). Przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych, np. o charakterze programowym, intencyjnym, ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa.

Rada miasta wezwała i zobowiązała prezydenta miasta do podjęcia niezwłocznych działań mających na celu uporządkowanie gospodarki komunalnej w mieście. Działania zostały określone w załączniku do uchwały. Prezydent został wezwany do wystąpienia do zarządu spółki MZGK z propozycją zwołania nadzwyczajnego zgromadzenia wspólników i zaproponowania wykupu przez miasto jej udziałów pracowniczych. Ewentualnie gdyby udziałowcy nie chcieli się to zgodzić, prezydent miał wykupić majątek przedsiębiorstwa i przejąć jego pracowników przez 100-proc. spółkę gminy.

Ponadto prezydent został zobowiązany do przedstawienia radzie w trybie pilnym harmonogramu działań związanych z jednym z zadań inwestycyjnych. Chodziło o oczyszczalnię ścieków, a harmonogram miał uwzględniać zarówno wariant po uzyskaniu środków finansowych z Unii Europejskiej, jak i działań w przypadku ich braku.

Prezydent zwrócił się jednak do wojewody o zbadanie legalności tej uchwały z prawem.

W marcu 2009 r. wojewoda wezwał radę miasta do uchylenia uchwały w terminie 30 dni.

Ponieważ rada nie uchyliła swojej uchwały, wojewoda zaskarżył ją do sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność uchwały. Sąd zauważył, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały był art. 18 ust. 1 w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zgodnie z ich treścią do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy.

Sąd przypomniał, że art. 18 ust. 1 formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. Tak wyrażona generalna klauzula kompetencyjna nadaje z punktu widzenia ustrojowego szczególną pozycję radzie gminy także na tle ewentualnych sporów z organem wykonawczo-zarządzającym gminy. Z zakresu kompetencji rady gminy należy wykluczyć możliwość regulowania materii już unormowanej przez ustawę. Zatem omawiany przepis określa jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie jej działania. Z tym jednak zastrzeżeniem, że ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym przepis ten nie może stanowić podstawy do działań niesformułowanych w nim w sposób bezpośredni.

Sąd w pełni podzielił stanowisko, że artykuł 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zasadniczo nie stanowi samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym). Przepis ten upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym), ale pozostających w granicach zadań gminy przewidzianych w przepisach prawa.

Zdaniem WSA rada gminy nie posiada kompetencji do podejmowania uchwał, w których wydaje polecenia prezydentowi i zobowiązuje go do podjęcia konkretnych działań mających na celu uporządkowanie gospodarki komunalnej w mieście. Uprawnienie to musi wynikać z przepisu szczególnego.

Ponadto sąd zgodził się z wojewodą, że prawo rady miasta do stanowienia o kierunkach działania prezydenta powinno być rozumiane jako ustalanie pewnych wytycznych, zasad, czy też kierunków jego działania. Nie może natomiast, tak jak w rozpoznawanej sprawie, sprowadzać się do wydawania poleceń do określonego działania w konkretnej sprawie, skoro brak w tym zakresie należytego upoważnienia ustawowego.

@RY1@i02/2009/250/i02.2009.250.092.0005.002.jpg@RY2@

Magdalena Zabłocka, radca prawny z Kancelarii Domański Zakrzewski Palinka, specjalizuje się w zagadnieniach prawa publicznego

W komentowanym orzeczeniu wojewódzki sąd administracyjny poruszył kwestię podziału kompetencji pomiędzy organem stanowiącym a organem wykonawczym.

Zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminy, rada gminy posiada kompetencje do stanowienia pewnych wytycznych dla działań prezydenta w sferze gospodarowania mieniem. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 2 rada gminy ma prawo np. do stanowienia o kierunkach działań prezydenta, a także w ściśle określonych przypadkach, rada gminy ma także prawo do określania zasad gospodarowania mieniem gminnym, określających zasady zbywania, nabywania nieruchomości gminnych czy zasad nabywania czy zbywania akcji w spółkach. Przepis art. 18 u.s.g. ustala zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy. Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć jednak w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem czy lub kontrolą. Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Takie działanie gminy należałoby ocenić jako bezprawną próbę ingerencji w sferę działań zastrzeżonych wyłącznie dla prezydenta miasta.

Czynności polegające na nieodpłatnym przekazaniu partnerom produktów wytworzonych w ramach realizacji wspólnego projektu nie są odpłatnym świadczeniem usług.

Województwo było beneficjentem projektu związanego z rozbudową infrastruktury informatycznej. Projekt był sfinansowany z trzech źródeł: dofinansowania z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, budżetu państwa oraz wkładu własnego partnerów projektu. Partnerami projektu było 12 podmiotów o różnej strukturze cywilnoprawnej, tj. jednostki samorządu terytorialnego (kilka miast, powiatów i gmin), oraz spółka kapitałowa i centrum onkologii. W ramach projektu sfinansowano m.in. budowę linii światłowodowej, dostawę routerów, dostawa i wdrożenie systemu elektronicznego obiegu dokumentów dla wszystkich partnerów. Nieodpłatne przekazanie produktów partnerom projektu nastąpiło proporcjonalnie do ich zaangażowania finansowego.

Urząd marszałkowski zapytał organy podatkowe czy województwo jako beneficjent w odniesieniu do realizowanego projektu ma możliwość odliczenia VAT w całości lub w części.

Organ podatkowy uznał, że towary i usługi zakupione w ramach realizacji projektu nie były wykorzystywane do wykonania czynności opodatkowanych. Zatem wnioskodawca nie będzie miał prawa do odliczenia podatku naliczonego wynikającego z faktur VAT dokumentujących nabycie towarów i usług związanych z realizacją przedmiotowego projektu w części przypadającej na urząd marszałkowski. Jednocześnie organ uznał prawo do obniżenia VAT wynikającego z faktur w części związanej z realizacją zadania wykonywanego na majątku przekazanym partnerom. Jednak organ zastrzegł, że województwo jako świadczący usługę musi odprowadzić podatek należny od tych transakcji.

Urząd województwa zaskarżył interpretację do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał skargę za zasadną. W ocenie sądu interpretacja organu była niejasna i sprzeczna z art. 28 Dyrektywy 2006/112/WE Rady z 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (Dz.U. UE L 06.347.1) oraz ustawą o VAT. Sąd nie zgodził się, że przekazanie przez partnerów projektu na podstawie umowy środków trwałych, tj. udziału własnego na rzecz urzędu marszałkowskiego powoduje ekwiwalentność wzajemnych świadczeń.

Sąd odniósł się do charakteru prawnego czynności polegających na wspólnej realizacji projektu w ramach umowy partnerskiej oraz na nieodpłatnym przekazaniu partnerom wytworzonych w ramach realizacji projektu produktów. W jego ocenie czynności te nie stanowią odpłatnego świadczenia usług. W konsekwencji skarżącemu nie przysługuje prawo do odliczenia podatku należnego o kwotę podatku naliczonego na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy o VAT w odniesieniu do tych produktów.

Zdaniem WSA w sprawie doszło do porozumienia w rozumieniu art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przemawia za tym m.in. treść samej umowy (porozumienia). Wynika z niej wolna wola jednej strony, tj. partnerów do przekazania województwu zadań z zakresu administracji samorządowej wraz z zapewnieniem środków finansowych (dotacji) do ich realizacji. Ponadto województwo dobrowolnie godziło się owe zadania przyjąć. Dotacja (dofinansowanie) jest w tej sytuacji prawną formą realizacji zadania własnego gminy przy pomocy innego podmiotu. Ponadto przedmiotem przekazania były zadania z zakresu administracji publicznej. To nie jest równoznaczne z przekazaniem materialnoprawnych kompetencji do realizacji tychże zadań w oznaczonych formach prawnych. Przekazanie zadań miało znaczenie techniczno-prawne. Jednostka samorządu terytorialnego wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki drugiej strony porozumienia, związane z powierzonymi jej zadaniami. Jednostka samorządu terytorialnego powierzająca te zadania jest zobowiązana do udziału w kosztach ich realizacji.

Sąd zwrócił uwagę, że takie porozumienie, na mocy którego jednostka samorządu gminnego przekazuje jednostce samorządu wojewódzkiego oznaczone zadania, ma cechy czynności dwustronnej, objętej zakresem działania administracji publicznej. Strony porozumienia są równorzędnymi i niezależnymi podmiotami, niepowiązanymi więzami organizacyjnymi, w szczególności żadna z nich, zwłaszcza województwo, nie ma pozycji dominującej. Czynności polegające na nieodpłatnym przekazaniu partnerom wytworzonych w ramach realizacji projektu produktów nie stanowią odpłatnego świadczenie usług.

@RY1@i02/2009/250/i02.2009.250.092.0005.003.jpg@RY2@

Krzysztof Kłoskowski, doradca podatkowy z Instytutu Studiów Podatkowych Modzelewski i Wspólnicy

W wyroku sąd potwierdził, że nie jest dopuszczalne wydanie interpretacji indywidualnej stwierdzającej nieprawidłowość stanowiska wnioskodawcy w całości, z jednoczesnym wskazaniem w uzasadnieniu, że stanowisko to w części jest jednak prawidłowe. Słusznie Sąd zauważył, że rozstrzygnięcie interpretacji powinno stanowić jedną całość z uzasadnieniem. Wynika to wprost z art. 14c par. 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym interpretacja indywidualna zawiera ocenę stanowiska wnioskodawcy wraz z uzasadnieniem prawnym tej oceny. Może powstać wątpliwość, jak w takiej sytuacji powinien postąpić organ podatkowy, tj. w jednej interpretacji zawrzeć odrębne rozstrzygnięcia czy też wydać dwie interpretacje. Moim zdaniem, jeżeli interpretacja dotyczy jednego stanu faktycznego, ale kilku pytań prawnych, to organ powinien wydać jedną interpretację, która zawiera ewentualnie kilka rozstrzygnięć i odrębne uzasadnienia dotyczące tych rozstrzygnięć. Natomiast jeżeli wniosek o wydanie interpretacji dotyczy kilku stanów faktycznych, to zasadne jest wydanie odrębnych interpretacji dla każdego stanu faktycznego.

Ustawodawca zezwala gminie na przekazanie na potrzeby uczelni wyższej nieruchomości już istniejących w jej zasobie. Gmina może wydatkować środki ze swojego budżetu na to, aby te obiekty najpierw wybudować. Budowa bazy dydaktycznej dla potrzeb wyższych uczelni jest realizacją celu publicznego i służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej.

W lutym 2009 r. rada miejska zmieniła wcześniejszą uchwałę w sprawie zaciągnięcia zobowiązania. Zmiana dotyczyła m.in. zobowiązania na zadanie pod nazwą Stworzenie kompleksowej bazy naukowo-dydaktycznej i socjalnej dla uczelni wyższych jako ośrodka intensyfikacji rozwoju gospodarczego i społecznego Polski Wschodniej na rok 2012.

Dwa miesiące później kolegium regionalnej izby obrachunkowej (RIO) uznało, że rada naruszyła prawo, i stwierdziło nieważność uchwały w części dotyczącej wykazu zobowiązań na lata 2012-2013. W ocenie organu nadzoru zaciągnięcie przez gminę zobowiązania na realizację inwestycji na potrzeby uczelni wyższych wykracza poza zadania własne gminy. Nowa inwestycja powinna być realizowana przez uczelnię wyższą we własnym zakresie, ze środków określonych w tej ustawie o szkolnictwie wyższym.

Gmina zaskarżyła rozstrzygnięcie RIO do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił jej skargę. Sąd zauważył, że sporne wydatki inwestycyjne dotyczą budowy wraz z wyposażeniem budynków dydaktycznych i biblioteki międzyuczelnianej na gruncie należącym do gminy. Ponadto po wybudowaniu mają być przekazane w użyczenie uczelniom wyższym, na zasadach określonych w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). WSA zwrócił uwagę, że gmina nie zamierza prowadzić działalności w zakresie szkolnictwa wyższego, lecz chce przygotować bazę dla potrzeb wykonywania tego szkolnictwa przez szkoły wyższe. W istocie zatem gmina chce realizować własne inwestycje, które służyć będą nie tylko uczelniom wyższym, ale również mieszkańcom oraz rozwojowi gminy.

Sąd uznał, że gmina ma prawo do obciążenia własnego budżetu wydatkami na inwestycje, które po zrealizowaniu przekazane będą w użyczenie uczelniom wyższym funkcjonującym na jej terenie. W jego ocenie wydatki na ten cel mieszczą się w zakresie zadań własnych gminy, a ich zaplanowanie w budżecie ma normatywne podstawy. WSA przypomniał, że do zadań własnych gmin należy edukacja publiczna. Organ nadzoru nie kwestionuje, że pojęcie to obejmuje również szkolnictwo wyższe.

Sąd zgodził się z RIO, że przepis wskazujący zadania gminy nie może stanowić samodzielnej podstawy do zaplanowania wydatków z budżetu gminy, a kompetencja rady gminy powinna mieć oparcie w przepisach szczególnych. W obszarze finansów publicznych obowiązuje bowiem zasada, że gminom wolno zaplanować wyłącznie takie wydatki, które są przewidziane prawem. Wyłącznie istnienie pozytywnej regulacji umożliwia wydatkowanie środków z budżetu gminy. I zdaniem sądu są przepisy ustawowe o charakterze kompetencyjnym, na podstawie których gmina może zaplanować wydatki budżetowe przeznaczone na przedmiotowe inwestycje. Są to przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca upoważnia m.in. jednostki samorządu terytorialnego do przekazania na wyposażenie tworzonej uczelni nieruchomości z własnego zasobu. Ponadto Skarb Państwa oraz jednostki samorządu terytorialnego mogą przekazywać uczelniom nieruchomości w trybie i na zasadach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Tym samym ustawodawca zezwala gminie na przekazanie nieruchomości już istniejących w jej zasobie na potrzeby uczelni wyższej. W związku z tym w ocenie sądu gmina może wydatkować środki ze swojego budżetu na to, aby te obiekty najpierw wybudować. Budowa bazy dydaktycznej dla potrzeb wyższych uczelni jest realizacją celu publicznego i służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie edukacji publicznej.

@RY1@i02/2009/250/i02.2009.250.092.0005.004.jpg@RY2@

Magdalena Niziołek, radca prawny w Kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Komentowany wyrok dotyczy niezwykle istotnego zagadnienia: dopuszczalnych granic działania gminy. Gmina jako podmiot publicznoprawny zgodnie z art. 16 ust. 2 konstytucji wykonuje swoje zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. To gmina, a nie np. organ nadzoru, odpowiada więc za zarządzanie sprawami publicznymi o charakterze lokalnym i zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Gmina S. uznała, że budowa bazy naukowej dla szkoły wyższej w S. dobrze przysłuży się mieszkańcom gminy i jej rozwojowi. Do wykonywania funkcji zarządczej gminy nie jest konieczna ustawa szczególna, która miałaby jej zezwalać na dokonywanie określonej czynności prawnej czy też wydatkowanie środków publicznych. Przyjęcie stanowiska RIO za słuszne mogłoby prowadzić do absurdalnych wniosków, że skoro - przykładowo - nie ma ustawy szczególnej regulującej uprawnienia gminy do budowy obiektów na potrzeby administracji publicznej, gmina nie może wydatkować środków na budowę ratusza.

Gmina jest podmiotem korzystającym ze środowiska przy składowaniu odpadów komunalnych. Składowanie tych odpadów jest zadaniem własnym gminy i jako takie ma charakter publicznoprawny. Fakt wykonywania tego zadania przez podmioty, którym gmina udzieliła zezwolenia, nie powoduje, że gmina przestaje być podmiotem odpowiedzialnym za jego realizację. Składowanie odpadów jest zadaniem własnym gminy i nie może być traktowane jak działalność gospodarcza wykraczająca poza zadania użyteczności publicznej, a więc działalność komercyjna.

Marszałek województwa decyzją z 2008 roku wymierzył gminie opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów, łącznie ponad 200 tys. zł. Jednocześnie zobowiązał gminę do jej zapłaty wraz z samodzielnie obliczonymi odsetkami. W decyzji wojewoda wskazał, że integralną jej część stanowią załączone do niej rozliczenia.

Marszałek ustalił, że gmina w VI kwartale 2002 roku oraz I, II i III kwartale 2003 roku składowała odpady w innej miejscowości w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Teren, na którym znajduje się składowisko odpadów, gmina kupiła dopiero w 2004 roku. Do tego czasu gmina tylko dzierżawiła ten teren. Ponadto dopiero uchwałą z maja 2007 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi sporny teren został oficjalnie przeznaczony pod składowisko odpadów.

Decyzja został doręczona, a ponieważ nie została zaskarżona, stała się ostateczna. Potem gmina wystąpiła jednak o stwierdzenie jej nieważności. Samorządowe kolegium odwoławcze (SKO) załatwiła wniosek gminy odmownie. Gmina ponownie wystąpiła o załatwienie wniosku. Podała, że od lat 90. składowanie odpadów odbywało się w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Jednak w ocenie gminy nie była to wyłączna jej wina.

Ponadto gmina podkreśliła m.in., że sejmik województwa przyjął plan gospodarki odpadami. W roku 2007 został on zaktualizowany, co zostało skonsultowane z burmistrzem. Istnienie składowiska było więc znane organom samorządu województwa.

Ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę ukaranej gminy. Sąd uznał, że SKO nie zauważyło licznych błędów proceduralnych, jaki zaistniały w sprawie.

Sąd nie zgodził się jednak ze wszystkimi zarzutami gminy. Zauważył m.in., że opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. W związku z tym dla sprawy nie mają żadnego znaczenia argumenty dotyczące kwalifikowania wysypiska odpadów jako obiektu budowlanego. Składowanie odpadów na wysypisku we wskazanym miejscu od lat 90. jest niesporne.

Sąd podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem gmina jest podmiotem korzystającym ze środowiska przy składowaniu odpadów komunalnych. Składowanie tych odpadów jest bowiem zadaniem własnym gminy, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) i jako takie ma charakter publicznoprawny. W ocenie WSA fakt wykonywania tego zadania przez podmioty, którym gmina udzieliła zezwolenia, nie powoduje, że gmina przestaje być podmiotem odpowiedzialnym ze realizację przedmiotowego zadania. W takiej sytuacji gmina nie traci w sprawie przymiotu jednostki organizacyjnej niebędącej przedsiębiorcą w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. b) prawa ochrony środowiska. Składowanie odpadów jest zadaniem własnym gminy i nie może być traktowane jak działalność gospodarcza wykraczająca poza zadania użyteczności publicznej, a więc działalność komercyjna.

Zdaniem sądu, skoro gmina składowała odpady bez wymaganej decyzji, były podstawy do nałożenia na nią podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska. Jednak decyzja w przedmiocie nałożenia opłaty za korzystanie ze środowiska ma charakter decyzji nakładającej obowiązek. W związku z tym w ocenie sądu wymaga szczegółowego uzasadnienia nie tylko w zakresie podstawy prawnej nałożenia obowiązku, lecz w równym stopniu dokładnego wykazania sposobu ustalenia wysokości nałożonego zobowiązania. Decyzja marszałka nie zawiera żadnego uzasadnienia wykazującego sposób ustalenia wysokości nałożonego zobowiązania. Co prawda, szczegółowe wykazy rodzajów, masy i daty złożenia odpadów, jak i rozliczenia stanowią załączniki do decyzji. Jednak nie zostały one podpisane i nie stanowią integralnej części decyzji.

@RY1@i02/2009/250/i02.2009.250.092.0005.005.jpg@RY2@

Michał Kubicz, radca prawny w Kancelarii Gide Loyrette Nouel, specjalista prawa ochrony środowiska

Orzeczenie WSA dotyka problemu niezwykle ważkiego. Otóż w polskim systemie ochrony środowiska tzw. opłaty podwyższone są przede wszystkim sankcją za określone, naganne zachowania podmiotów korzystających ze środowiska. Jako takie mają one dyscyplinować korzystających ze środowiska. Instrument ten jest jednak niedostatecznie wykorzystywany. Orzeczenie to może zatem sprawić, że urzędy marszałkowskie odważniej będą sięgać do opłat podwyższonych i - tym samym - egzekwować przestrzeganie prawa.

Tym razem gminie, która zignorowała przepisy o składowaniu odpadów, jeszcze się upiekło. Jednak stało się to przede wszystkim ze względu na banalny błąd formalny urzędników urzędu marszałkowskiego wydających decyzję w sprawie opłaty podwyższonej.

Sąd wykorzystał to i skoncentrował się na aspektach czysto proceduralnych sprawy, dobrze sobie znanych. W częściach odnoszących się do problemu merytorycznie uzasadnienie wyroku WSA jest niestety dosyć chaotyczne i lakoniczne. A szkoda, bo istota sporu - np. charakter prawny planów gospodarki odpadami, ich relacje z planami zagospodarowania przestrzennego w kontekście ustalania miejsc przeznaczonych do składowania odpadów - jest niezwykle interesująca. Istniała szansa, by tę i inne wątpliwości wyjaśnić raz na zawsze, niestety skład orzekający w tej sprawie je prawie całkowicie pominął.

Nadanie regulaminu cmentarza komunalnego nie jest ustawową kompetencją burmistrza, czyli organu wykonawczego. Cmentarz komunalny jest obiektem użyteczności publicznej. Organem właściwym do ustalenia regulaminu cmentarza jest rada gminy.

W lipcu 2008 r. wojewoda stwierdził nieważność uchwały w sprawie regulaminu cmentarzy komunalnych gminy. Podstawą podjęcia uchwały były m.in. ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz ustawa z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 23, poz. 95 z późn. zm.). Zdaniem organu nadzoru rada gminy nie ma praw do uchwalania regulaminu korzystania z cmentarzy komunalnych. Przepisy upoważniają radę gminy tylko do podejmowania decyzji dotyczących założenia lub rozszerzenia cmentarzy komunalnych. Utrzymanie cmentarzy i zarządzanie nimi należy do właściwości wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), na których terenie cmentarz jest położony.

Gmina wniosła skargę do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. WSA podkreślił, że zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Obejmują one sprawy cmentarzy gminnych. W ocenie sądu, cmentarz komunalny jest niewątpliwie obiektem użyteczności publicznej. Przy ustalaniu właściwości organu gminy do wydawania regulaminu cmentarza komunalnego należy uwzględnić treść art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wniósł wojewoda. Ale Naczelny Sąd Administracyjny nie przyznał mu racji. NSA przypomniał, że zgodnie z konstytucją organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z tej regulacji konstytucyjnej wypływa zasadnicza konsekwencja w zakresie stanowienia prawa miejscowego: kompetencji do stanowienia nie można domniemywać. Do stanowienia aktów prawa miejscowego koniecznym warunkiem jest przyznanie kompetencji do ich stanowienia w przepisach prawa.

Sąd kasacyjny podkreślił, że na podstawie ustawy o samorządzie gminnym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Ustanawia je rada gminy w formie uchwały. W ocenie NSA art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie przyznaje wójtom, burmistrzom, prezydentom miast kompetencji do stanowienia przepisów w zakresie regulaminów cmentarzy komunalnych. Właściwość do stanowienia aktów prawa miejscowego zastrzeżona jest kompetencji rady gminy. Kompetencja wójta do stanowienia aktów prawa miejscowego ogranicza się tylko do przepisów porządkowych w sytuacjach niecierpiących zwłoki.

@RY1@i02/2009/250/i02.2009.250.092.0005.006.jpg@RY2@

Paweł Litwiński, radca prawny w Kancelarii Litwiński Chechlińska Łoś Radcowie Prawni Spółka Partnerska

W komentowanym wyroku NSA słusznie uznał, że kompetencji do stanowienia przepisów prawa miejscowego nie można domniemywać, gdyż byłoby to sprzeczne z Konstytucją RP. Przepisów kompetencyjnych nie można również interpretować w sposób rozszerzający. Zasadniczo zaś organem domyślnie uprawnionym do stanowienia przepisów prawa miejscowego na obszarze gminy jest rada gminy. Tym samym z kompetencji wójta/burmistrza określonej jako zarządzanie cmentarzem nie można automatycznie wywodzić kompetencji w zakresie uchwalania aktów regulaminowych będących przepisami prawa miejscowego z zakresu zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Komentowane orzeczenie daje zatem kolejną wskazówkę, w jaki sposób rozgraniczać kompetencje organów prawodawczych i wykonawczych na obszarze gminy.

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Należą do nich przykładowo wymienione przez ustawodawcę m.in. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu. Rada gminy może samodzielnie zadecydować zarówno o podjęciu uchwały w sprawie zmiany nazw ulic, jak i o jej treści. Brak zgody mieszkańców wsi na jej podjęcie nie ma wpływu na jej ważność.

W sierpniu 2008 r. rada gminy podjęła uchwałę w sprawie nadania nazw ulic w miejscowości. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa i weszła w życie 1 listopada 2008 r.

Po opublikowaniu uchwały o nazwie ulic mieszkańcy wsi zwrócili się do wojewody o stwierdzenie jej nieważności. W ich ocenie uchwała została podjęta z inicjatywy rady sołeckiej, która nie jest podmiotem do tego uprawnionym. Wojewoda wniósł skargę do sądu administracyjnego. Jednocześnie w piśmie do sądu rada wystąpiła o umorzenie postępowania. Jej pełnomocnik wyjaśnił, że rada gminy zmieniła swoją uchwałę w sprawie nazw ulic i skreśliła nazwy czterech ulic.

Mimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność uchwały w sprawie nadania nazw czterech ulic. Wyrok stał się prawomocny. W marcu 2009 r. skargę do sądu administracyjnego wniosło kilkoro mieszkańców wsi. W ich ocenie uchwała została podjęta wbrew woli mieszkańców wsi. Podnieśli, że sołtys wsi bez uprzedniego informowania i uzyskania akceptacji zebrania mieszkańców sołectwa, wystąpił do rady gminy z wnioskiem o nadanie nazw ulicom. Naruszył tym statutu sołectwa, zgodnie z którym sołtys może zgłaszać wnioski w imieniu zebrania mieszkańców. Ponadto w trakcie zebrania wiejskiego wójt oświadczył, że wobec negatywnego wyniku głosowania w sprawie nadania nazw ulicom, nie będą podejmowane działania w tym kierunku. Pomimo stanowiska mieszkańców, sołtys ponowił wniosek do rady. Skarżący zauważyli, że uchwała nie była ogłoszona zwyczajowo w wydawanym przez organ samorządowy dwutygodniku oraz w innej formie ogólnodostępnej dla mieszkańców. O wejściu w życie uchwały mieszkańcy dowiedzieli się po opublikowaniu uchwały w Dzienniku Urzędowym wojewody.

W drugim wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę mieszkańców. Sąd zauważył, że uchwała o nazwach ulic wsi została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego treścią do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników.

Sąd podkreślił, że przepis zawiera jedyną i zarazem wystarczającą normę prawną do podjęcia uchwały w sprawie nazw ulic. Ustawodawca wyraźnie wskazał w nim, że to wyłącznie organ stanowiący samorządu terytorialnego (rada gminy) jest uprawniony do decydowania o nadaniu nazw ulicom będącym drogami publicznymi lub drogami wewnętrznymi.

Ponadto zgodnie z wolą ustawodawcy do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Wszelkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów należą do zakresu działania gminy. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Należą do nich przykładowo wymienione przez ustawodawcę m.in. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu.

W ocenie WSA także przepisy konstytucji stanowią o wyłącznych kompetencjach rady gminy w zakresie nadawania nazw ulic. Zdaniem sądu rada gminy mogła samodzielnie zadecydować zarówno o podjęciu zaskarżonej uchwały, jak i o jej treści, nie naruszając tym powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej uchwały pozostaje więc okoliczność braku zgody mieszkańców wsi na jej podjęcie.

Sąd odniósł się też do zarzucanej sołtysowi samowolnej inicjatywy uchwałodawczej. Zdaniem sądu nie ma znaczenia, jaki podmiot wystąpił z inicjatywą podjęcia zaskarżonej uchwały, ani czy legitymował się on zgodą mieszkańców wsi. Mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Podejmują oni rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Organami gminy są natomiast rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Sołtys i rada sołecka nie są zatem organami gminy, nawet jeśli przyznano im określone kompetencje jako tzw. organom pomocniczym. Dlatego bez względu na to, w jaki sposób zostało zainicjowane podjęcie zaskarżonej uchwały, to nie narusza ona prawa. Rada gminy mogłaby, bowiem podjąć ją nawet z własnej inicjatywy.

Sąd zauważył, że ustawodawca nie zobligował organu gminy do zasięgania opinii mieszkańców w tym przedmiocie. Wynik ewentualnych konsultacji społecznych nie wiązałby rady gminy. Zatem także kwestia przeprowadzenia czy zaniechania przeprowadzenia takich konsultacji z mieszkańcami wsi nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu. Nawet podjęcie uchwały w sprawie nadania nazw drogom publicznym bez konsultacji jej treści z mieszkańcami, nie stanowiłoby naruszenia prawa, skoro żaden przepis prawa nie zobowiązuje do ich przeprowadzenia. Gmina nie naruszyła też przepisów, publikując uchwałę tylko w Dzienniku Urzędowym Województwa.

@RY1@i02/2009/250/i02.2009.250.092.0005.007.jpg@RY2@

Rafał Dębowski, adwokat prowadzący kancelarię w Warszawie

Wyrok WSA w Olsztynie w świetle okoliczności faktycznych przedstawionych w jego uzasadnieniu, nie budzi wątpliwości. Zgodzić się trzeba z ustaleniem, iż do zadań własnych rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie nadawania nazw ulicom i drogom. Nie narusza prawa ani to, kto wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą, ani to, czy projekt uchwały poddany był konsultacjom społecznym. Istota wykonywania zadań własnych gminy polega m.in. na wyłącznej kompetencji decyzyjnej w danej sprawie. Wątpliwość rodzi fakt, że w sprawie tej samej uchwały, w części dotyczącej nadania nazw czterem ulicom, orzekał wcześniej WSA, który skargę mieszkańców uwzględnił. Domyślać się można, że doszło do naruszenia prawa, skoro wojewoda zdecydował się w trybie nadzorczym zaskarżyć w części uchwałę, WSA skargę uwzględnił, a na dodatek rada gminy zmieniła w tym zakresie swoją uchwałę. Sądzę, że nie chodziło jednak o kwestię wykonywania zadań własnych gminy, lecz o fakt, że rada gminy nadała nazwy ulicom stanowiącym prywatne drogi wewnętrzne, bez uzyskania uprzedniej pisemnej zgody właścicieli tych dróg. Nadawanie nazw drogom i ulicom, w tym także prywatnym drogom wewnętrznym, należy do zadań własnych gminy, jednak brak pisemnej zgody właścicieli drogi stanowi o naruszeniu przepisu art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Skoro w tym zakresie zapadło wcześniejsze, korzystne dla skarżących orzeczenie sądu administracyjnego, słusznie WSA kolejną skargę w tym zakresie odrzucił.

Opracowała Aleksandra Tarka