Kiedy wójt odpowiada za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

Orzecznictwo komisji orzekających w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych dostarcza wielu praktycznych wskazówek przy interpretacji przepisów prawa związanych z bieżącym funkcjonowaniem jednostek samorządu terytorialnego. W dalszym ciągu wiele spraw dotyczy błędów popełnianych przy stosowaniu przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 z późn.zm.) Jest to szczególne wyzwanie dla nowo wybranych wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, którzy będą chcieli wykazać się również w dziedzinie gminnych inwestycji. Muszą pamiętać, że za złamanie procedur zamówieniowych jako kierownicy jednostek ponoszą również odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Nowi szefowie gmin i miast nie mogą również zapomnieć o przekazaniu obowiązków np. w zakresie rachunkowości głównej księgowej lub skarbnikowi. Jak pokazuje orzeczenie regionalnej komisji orzekającej przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Lublinie (sygn.akt RIO-51/DFP-82/2009), jeśli tego nie zrobią, a dojdzie w jednostce do jakichś nieprawidłowości, odpowiedzialność poniesie wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Problemów tych można uniknąć.

Doskonale obrazuje to orzeczenie regionalnej komisji orzekającej przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Poznaniu (sygn.akt DB-0965/18/10). Wynika z niego, że skuteczne powierzenie omawianych obowiązków przenosi odpowiedzialność za decyzje na te osoby (główny księgowy, skarbnik). Taka interpretacja przepisów wynika również wprost z art. 4 pkt 3 ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r., nr 14, poz. 114 z późn. zm.). Zgodnie z nim poza kierownikiem jednostki odpowiedzialność może ponieść pracownik, któremu kierownik powierzył wykonywanie obowiązków w danym zakresie. Na podkreślenie zasługuje również fakt, że komisja orzekająca, wydając orzeczenie, uwzględniła powierzenie przez wójta sekretarzowi gminy pisemnego upoważnienia do dysponowania środkami publicznymi podczas jego nieobecności.

Przywołane już orzeczenie (sygn.akt RIO-51/DFP-82/2009) jest interesujące również dlatego, że jest przykładem sprawy, w której obwiniony odpowiada za kilka naruszeń jednocześnie. Na jego podstawie wójt gminy został przez komisję uznany za winnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ponieważ zaniechał przeprowadzenia inwentaryzacji rozrachunków wynikających z konta 201 - Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami. Ponadto w sprawozdaniu Rb-27S (Miesięczne/roczne sprawozdanie z wykonania planu dochodów budżetowych jednostek samorządu terytorialnego) wykazał w jednym z paragrafów dane niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej. Naruszenie to nastąpiło poprzez wykazanie zaległości z tytułu czynszu w kwocie wyższej o ponad 6 tys. zł niż wynikająca z ewidencji.

Kolejnym przewinieniem wójta było przekazanie wsparcia klubowi sportowemu z naruszeniem zasady jawności udzielania dotacji, która wynika z art. 5 ust. 2 ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz.U. nr 96, poz. 873 z późn.zm.). Zasada ta została naruszona, ponieważ wójt gminy nie zamieścił ogłoszenia o otwartym konkursie ofert w dzienniku o zasięgu lokalnym, do czego zobowiązywał go art. 13 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego. Komisja za omawiane naruszenia wymierzyła wójtowi łączną karę upomnienia.

Jak wynika z uzasadnienia orzeczenia, w gminie obowiązywała instrukcja w sprawie zasad przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji aktywów i pasywów jednostki, która była zgodna z wymogami dotyczącymi inwentaryzacji określonymi w art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z 29 czerwca 1994 r. o rachunkowości (Dz.U. z 2002 r. nr 76, poz. 694 z późn. zm.). Z omawianej instrukcji wynika, że rzeczywisty stan aktywów i pasywów jednostki jest ustalany na podstawie inwentaryzacji przeprowadzanej za pomocą trzech metod: spisu z natury, pisemnego potwierdzenia i uzgodnienia sald oraz porównania danych księgowych z odpowiednimi dokumentami i przeprowadzenia weryfikacji stanów i realnej wartości składników majątkowych objętych weryfikacją. Jak wynika z protokołu kontroli, na koniec 2007 r. w jednostce nie przeprowadzono inwentaryzacji rozrachunków wynikających z konta 201 - Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami. Nie zastosowano ani metody uzgadniania sald, ani metody weryfikacji stanu aktywów i pasywów. Jak wyjaśniła skarbnik gminy, ostateczna weryfikacja kont nastąpiła dopiero w sierpniu 2008 r. Nie zrobiono tego wcześniej ze względu na braki kadrowe w jednostce. Jednak to nie skarbnik ponosiła odpowiedzialność za brak inwentaryzacji, a w efekcie za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Odpowiedzialność poniósł wójt gminy, ponieważ przekazał on obowiązki i odpowiedzialność w zakresie m.in. prowadzenia rachunkowości gminy skarbnikowi dopiero w momencie przeprowadzania kontroli. Jak orzekła komisja, do tego czasu (przekazania obowiązków) to właśnie wójt ponosił bezpośrednio odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej gminy. W tym również za ten jej element, który dotyczył obowiązków z zakresu inwentaryzacji. Wójt poniósł również odpowiedzialność za nieprawidłowo sporządzone sprawozdanie Rb-27S. Także i w tym przypadku zadecydował o tym brak przekazania obowiązków skarbnikowi gminy.

Z omawianego orzeczenia wynika, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jej przekroczeniem jest także zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami o rachunkowości. Komisja przyznała, że na podstawie tego przepisu wszelkie uchybienia w procesie inwentaryzacji mogą być kwalifikowane jako godzące w dyscyplinę finansów publicznych. Jeśli chodzi o nieprawidłowości dotyczące sprawozdania, to komisja wskazała jako podstawę prawną par. 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia ministra finansów z 27 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz.U. nr 115, poz. 781 z późn. zm.). Wynika z niego, że kierownicy jednostek są zobowiązani do rzetelnego i prawidłowego pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym sporządzania sprawozdań, a kwoty w nich wykazane powinny być zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej.

Odnośnie do pozostałych nieprawidłowości komisja orzekająca podkreśliła, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansowej przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania jest naruszeniem dyscypliny. Z kolei - jak wynika z ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie - udzielający dotacji musi zachować zasadę jawności, czyli m.in. opublikować ogłoszenie o konkursie na dotację w dzienniku o zasięgu lokalnym.

Interesujące w omawianym orzeczeniu jest również to, że nie można przypisać odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansowej w sytuacji, gdy np. kierownik jednostki nie dochodzi należności wynikających z umowy zawartej z wykonawcą. Jak przyznała komisja orzekająca, postanowienia umów cywilnoprawnych nie mogą być postrzegane w kategorii przepisów prawa, o których mowa w art. 110 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpowiedzialności czy art. 135 ust. 2 pkt 5 tej ustawy. Pierwszy przepis wymaga, aby wniosek o ukaranie obwinionego zawierał określenie zarzucanego naruszenia dyscypliny finansów publicznych wraz ze wskazaniem sposobu i czasu jego popełnienia, naruszonego przepisu prawa oraz przepisu ustawy, pod który zarzucany czyn podpada. Drugi przepis nakłada na komisję orzekającą określenie w orzeczeniu m.in. naruszonego przepisu prawa. Jak wskazała regionalna komisja orzekająca, w praktyce chodzi o naruszenie przepisów prawa powszechnie obowiązujących, a więc np. ustaw czy rozporządzeń.

Dużą grupę naruszeń dyscypliny w dalszym ciągu stanowią błędy w zakresie zasad i trybu udzielania zamówień publicznych. W przytoczonym wyżej orzeczeniu regionalnej komisji orzekającej wójtowi zarzucono m.in. udzielenie zamówienia, którego przedmiot lub warunki zostały określone w sposób naruszający zasadę uczciwej konkurencji. Komisja zwróciła uwagę, że skoro w art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności wskazano, że narusza dyscyplinę takie określenie warunków, które kwestionuje zasady uczciwej konkurencji, to z ewentualnym naruszeniem będziemy mieli do czynienia wyłącznie w razie określenia tych warunków, a nie w przypadku zaniechania dokonania tych czynności. Innymi słowy, komisja wyjaśniła więc, że z naruszeniem dyscypliny, o którym mowa w powyższym przepisie, będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy zamawiający, korzystając ze swoich uprawnień do doprecyzowania ogólnie ujętych w prawie zamówień publicznych warunków udziału w postępowaniu, określił je w sposób naruszający zasady uczciwej konkurencji.

Kolejne orzeczenia komisji orzekających wskazują na inne naruszenia przepisów o zamówieniach publicznych, a w konsekwencji naruszenia dyscypliny finansowej. W orzeczeniu regionalnej komisji orzekającej przy RIO w Warszawie (sygn. akt RIO-IV-R-65/09-K-54/09) spór dotyczył możliwości zastosowania trybu zapytania o cenę. Wójt gminy została obwiniona o udzielenie zamówienia w tym trybie, mimo że przedmiotem zamówienia były usługi budowlane. Jak wyjaśniła komisja, zgodnie z art. 70 ustawy - Prawo zamówień publicznych, zamawiający może udzielić zamówienia w trybie zapytania o cenę, jeżeli przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych, a wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8. Chodzi więc o kwotę 125 tys. euro - dla zamawiających sektora finansów publiczny i 193 tys. euro dla samorządów. Komisja stwierdziła więc, że tryb zapytania o cenę to tryb szczególny i niedopuszczalny z mocy prawa przy robotach budowlanych. Tymczasem w omawianej sprawie przedmiotem zamówienia publicznego był nie tylko zakup wraz z dostawą kruszywa drogowego, ale także roboty budowlane.

Zdaniem komisji obwiniona nie mogła więc zastosować trybu zapytania o cenę. Obwiniona miała obowiązek udzielić zamówienia z zastosowaniem przepisów dotyczących robót budowlanych, co wynika wprost z art. 6 ust. 3 - Prawa zamówień publicznych. Zgodnie z nim, jeżeli zamówienie obejmuje równocześnie roboty budowlane oraz dostawy niezbędne do ich wykonania to do jego udzielenia stosuje się przepisy dotyczące robót budowlanych.

W innym orzeczeniu komisja orzekająca przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Poznaniu (sygn. akt DG-0965/24/10) odniosła się również do możliwości stosowania trybu zapytania o cenę. Komisja wyjaśniła, że przesłankę zastosowania trybu zapytania o cenę należy rozumieć jako możliwość realizacji typowych zamówień. O powszechnej dostępności - zdaniem komisji orzekającej - świadczyć może np. wielość podmiotów występujących na rynku i zajmujących się dostawą określonych typowych produktów lub świadczeniem typowych prostych usług, które spełniają określone wymogi (normy techniczne).

Normy te (wymagania) muszą mieć jednak charakter standardowy, typowy, a nie specyficzny, wymagający indywidualnego podejścia. Jak wskazała komisja, taki standardowy, typowy charakter mają np. usługi w zakresie utrzymania czystości (sprzątania pomieszczeń), usługi transportowe, usługi odśnieżania ulic, usługi introligatorskie, usługi pralnicze, usługi kserograficzne, czy proste usługi poligraficzne (druk), itp. Innym słowy w ocenie komisji procedura zapytania o cenę jest powszechnie dostępną metodą dochodzenia do udzielenia zamówienia publicznego w przypadku zamówień o mniejszej wartości, typowych i najprostszych, a zamawiane rzeczy lub usługi powinny być w pełni porównywalne, bowiem jedynym różniącym je czynnikiem jest cena.

Naruszeniem dyscypliny jest również udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności. Spór dotyczący tego naruszenia rozstrzygnęła resortowa komisja orzekająca przy ministrze spraw zagranicznych (sygn. akt RKO/II/2008/29).

Komisja nie miała wątpliwości, że do wydania publikacji utworu zbiorowego "Polska-Niemcy 1945-2005. Od konfrontacji do współpracy i partnerstwa w Europie" w polskiej i angielskiej wersji językowej oraz zorganizowania konferencji naukowej należało zastosować przepisy o zamówieniach publicznych. Komisja odrzuciła zarzuty obrońców obwinionego. Nie zgodziła się m.in. z twierdzeniami, że wydanie publikacji i zorganizowanie konferencji dotyczącej tej publikacji było dotacją celową przyznaną przez ministerstwo wykonawcy. Obrońcy podnosili, że była to dotacja, do której nie ma zastosowania prawo zamówień publicznych. Jak jednak orzekła resortowa komisja orzekająca, konstrukcja umowy zawartej pomiędzy ministerstwem a wykonawcą wskazywała na jej cywilno-prawny charakter, a nie umowy dotacji. Gdyby to była dotacja, to musiałaby ona spełniać wymogi określone m.in. w art. 130 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 z późn. zm.), a w szczególności powinna wskazywać termin i sposób jej rozliczenia.

Komisja orzekająca nie podzieliła też zarzutu obrońców, że umowa między ministerstwem, a wykonawcą miała nieodpłatny charakter, a wiec nie należało do niej stosować przepisów o zamówieniach publicznych. W ocenie komisji na odpłatny charakter umowy wskazywał m.in. kosztorys oraz wypłata wykonawcy wynagrodzenia.

W najnowszym orzecznictwie komisji orzekających pojawiają się również innego rodzaju naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Przykładowo, naruszeniem jest przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych. Obwinieni mają więc obowiązek stosowania się do tego upoważnienia, na co zwraca uwagę regionalna komisja orzekająca przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Opolu (sygn. akt ZDB-4100-44/2009).

Sprawa dotyczyła przekroczenia upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych w związku z tym, że wójt gminy przeznaczył środki z zadania związanego z walką z alkoholizmem na inną działalność (praktykę lekarską prowadzoną przez lekarza ogólnego). Ponadto wójt przekazał ponad 4 tys. zł stowarzyszeniu, które nie wykonywało żadnego zadania publicznego. W efekcie, jak uznała komisja, doszło do naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych oraz ustawy o odpowiedzialności za naruszeniu dyscypliny finansów komisji.

Zdaniem komisji powierzenie określonych zadań gminy powinno nastąpić, na podstawie art. 221 ustawy o finansach publicznych, który zobowiązuje do zastosowania przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Zgodnie z tym przepisem - twierdziła RKO - podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami cyt. ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem.

Na naruszenie polegające na braku upoważnienia do dokonywania wydatków wskazała również Główna Komisja Orzekająca (sygn. akt BDF1/ 4900/36/42/10/1114). Uznała ona, że obwiniony w okresie od 1 stycznia 2007 r. do 31 sierpnia 2007 r. pełniąc funkcję dyrektora sądu okręgowego, postępując niezgodnie z par. 11 ust. 3 i 4 rozporządzenia ministra sprawiedliwości z 21 grudnia 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia gospodarki finansowej i działalności inwestycyjnej sądów powszechnych (a obecnie rozporządzenia ministra sprawiedliwości z 11 stycznia 2008 r.) bez upoważnienia dokonał wydatków w par. 4300 ze środków sądu okręgowego jako dysponent trzeciego stopnia, na funkcjonowanie innych jednostek. Główna Komisja Orzekająca stwierdziło, że wydatki dokonywane przez te jednostki muszą być ponoszone zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków (art. 35. ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r. oraz art. 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2009 r.). Przepisami takimi w omawianej sprawie było rozporządzenie ministra sprawiedliwości z 21 grudnia 2006 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia gospodarki finansowej i działalności inwestycyjnej sądów powszechnych. Zgodnie z nim dyrektor sądu okręgowego był dysponentem drugiego stopnia w zakresie dysponowania środkami budżetu sądów na obszarze okręgu oraz dysponentem trzeciego stopnia w zakresie dysponowania środkami budżetu sądu okręgowego (analogiczne przepisy zawiera rozporządzenie ministra sprawiedliwości z 11 stycznia 2008 r. w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia gospodarki finansowej i działalności inwestycyjnej sądów powszechnych).

Jak wyjaśniła komisja dyrektor sądu okręgowego w zakresie dysponowania środkami budżetu tego sądu uzyskał status dysponenta trzeciego stopnia. Nie miał zatem prawa dokonywać wydatków ze środków sądu okręgowego na realizację zadań sądów rejonowych. W efekcie obwiniony naruszył art. 35 ust. 1 ustawy o finansach publicznych (obecnie art. 44 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r.).

Obowiązkiem głównego księgowego jednostki samorządu terytorialnego (skarbnika) jest m.in.:

● wykonywanie dyspozycji środkami pieniężnymi, czyli procesami związanymi z ich gromadzeniem i rozdysponowaniem,

● zarządzanie środkami pieniężnymi i zwrócenie szczególnej uwagi na wydatki, które powinny być zgodne z planem finansowym oraz harmonogramem dochodów i wydatków danej jednostki,

● dbanie o zachowanie płynności, czyli o zapewnienie środków finansowych na pokrycie zaciąganych zobowiązań, kontrola merytoryczna i formalno-rachunkowa.

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, a w szczególności:

● przygotowuje projekty uchwał rady, w tym na zasadzie wyłączności projekt uchwały budżetowej oraz propozycje zmian w budżecie gminy,

● określa sposoby wykonywania uchwał,

● gospodaruje mieniem komunalnym,

● wykonuje budżet, w tym na zasadzie wyłączności, m.in. dokonuje wydatków budżetowych oraz dysponuje rezerwami budżetu gminy,

● opracowuje plan operacyjny ochrony przed powodzią oraz ogłasza i odwołuje pogotowie przeciwpowodziowe i alarm przeciwpowodziowy,

● zatrudnia i zwalnia kierowników gminnych jednostek organizacyjnych,

● kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz,

● wnioskuje o powołanie i odwołanie przez radę sekretarza gminy i skarbnika gminy,

● wydaje decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej,

● w przypadku niecierpiącym zwłoki może wydać w zastępstwie rady przepisy porządkowe w formie zarządzenia.

Łukasz Zalewski

lukasz.zalewski@infor.pl

Ustawa z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. nr 14, poz. 114 z późn. zm.).

Ustawa z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 z późn. zm.).