Spory kompetencyjne w samorządach rozstrzygają sądy administracyjne

Zakres kompetencji, sposób ich ustalania oraz zasady rozstrzygania ewentualnych sporów między organami administracji zostały szczegółowo określone w procedurze administracyjnej. W praktyce z uwagi na różnorodność sytuacji bardzo często zdarza się, że organy samorządowe uznają się za niewłaściwe do rozstrzygnięcia określonych sprawy. Dlatego ustawodawca jasno określił, jak ustala się właściwość danego organu administracji i kto ma w razie sporu wskazać organ zobowiązany do załatwienia sprawy. Przepisy rozstrzygają zarówno to, kto ma decydujące zdanie w sprawie sporów o właściwość, jak i kompetencyjnych.

Zgodnie z podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z piśmiennictwa wynika, że właściwość to oznaczenie, wskazanie podmiotu władnego, jego wyodrębnienie z pośród innych podmiotów danej struktury organizacyjnej administracji publicznej. Właściwość wiąże się ponadto ze wskazaniem administrowanego przez niego terytorium oraz ogólnych zadań i ich zakresu. Dodatkowo właściwość dotyczy wewnętrznej organizacji, z którą wiąże się ustalenie, który podmiot w danej strukturze ma prawo lub obowiązek podjąć określone działanie.

Z kolei kompetencji organu oznacza, że jest on właściwy rzeczowo, miejscowo, a także instancyjnie do realizacji określonego zadania (sprawy). Dodatkowo musi ku temu również istnieć wyraźna podstawa prawna. W praktyce uznaje się, że wskazuje ona organ upoważniony, jego zadanie oraz prawną formę jego realizacji.

Właściwość rzeczowa to upoważnienie bądź zobowiązanie organu wynikające z przepisów prawa do załatwienia określonej kategorii spraw administracyjnych. Przepisy określają także, jak ustala się właściwość miejscową organu. W tym przypadku ustawodawca uzależnia ją od tego, czego dotyczą podlegające załatwieniu sprawy. W sprawach dotyczących nieruchomości właściwość miejscową ustala się według miejsca jej położenia. Jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości. Z kolei w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy właściwy miejscowo jest organ miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony. W pozostałych sprawach kompetencje ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) wnioskodawcy. Natomiast w przypadku braku zamieszkania w kraju właściwy będzie organ według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron. Jeżeli zaś żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu, to właściwość miejscową należy ustalić według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

Prawidłowe ustalenie, który organ jest kompetentny ma istotne znaczenie nie tylko dla wywiązania się z obowiązku załatwienia indywidualnej sprawy obywatela. Czasami ustalenie kompetencji może przekładać się też na uprawnienia samego organu przede wszystkim w zakresie możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisami spory o właściwość rozstrzygają.:

● między organami jednostek samorządu terytorialnego, wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu sąd administracyjny,

● między kierownikami służb, inspekcji i straży administracji zespolonej tego samego powiatu, działających w imieniu własnym lub w imieniu starosty starosta,

● między organami administracji zespolonej w jednym województwie niewymienionymi wyżej wojewoda,

● między organami jednostek samorządu terytorialnego w różnych województwach w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej minister administracji publicznej,

● między wojewodami oraz organami administracji zespolonej w różnych województwach minister administracji publicznej,

● między wojewodą a organami administracji niezespolonej minister administracji publicznej po porozumieniu z organem sprawującym nadzór nad organem pozostającym w sporze z wojewodą,

● między organami administracji publicznej, gdy jednym z nich jest minister, prezes Rady Ministrów.

Z kolei spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej rozsądza Naczelny Sąd Administracyjny (NSA). Do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej, na którego obszarze wynikła sprawa, podejmuje tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli i zawiadamia o tym organ właściwy do rozstrzygnięcia sporu.

Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. Z wnioskiem o rozpatrzenie sporu przez sąd administracyjny w tym przypadku może wystąpić sama strona, np. obywatel czy przedsiębiorca. Ponadto uprawnionym do złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest: minister administracji publicznej, minister sprawiedliwości, prokurator generalny oraz rzecznik praw obywatelskich. Niemniej jednak z wnioskami o rozstrzygnięcie sporów kompetencyjnych występują sami zainteresowani, czyli organ jednostki samorządu terytorialnego.

Z orzecznictwa wynika, że przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Warunkiem wydania przez NSA merytorycznego orzeczenia w tym przedmiocie jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialno-prawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Jeżeli organ nie jest właściwy, przekazuje sprawę do organu właściwego w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W praktyce oznacza to, że w pierwszej kolejności organ, który uznaje się za niewłaściwy, powinien wydać stosowne postanowienie, które doręcza się stronom z możliwością wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z 20 października 2010 r., II OW 46/10, niepublikowany, postanowienie NSA z 12 sierpnia 2005 r., II OW 34/2005, publikowane w ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 40). Brak takiego postanowienia spowoduje, że spór nie zostanie rozstrzygnięty merytorycznie, a NSA oceni wniosek za przedwczesny.

Sądy kasacyjne podkreślają równocześnie, że o sporze można mówić dopiero wtedy, kiedy organy zainteresowane w sprawie w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie. Innym słowy spór musi mieć rzeczywisty charakter, inaczej podlega oddaleniu (por. postanowienie NSA z 7 września 2010 r., I OW 89/10, niepublikowane).

● w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej;

● w stosunku do wojewodów właściwi w sprawie ministrowie;

● w stosunku do innych organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością;

● w stosunku do organów organizacji społecznych odpowiednie organy wyższego stopnia tych organizacji, a w razie ich braku organ państwowy sprawujący nadzór nad ich działalnością.

Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. W razie braku ustalenia takiego miejsca właściwy miejscowo jest organ dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawa.

Aleksandra Tarka

aleksandra.tarka@infor.pl

Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.).