Jak organ samorządowy może rozgraniczyć sporne nieruchomości

Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Ustalenie granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego następuje wtedy, gdy granice nieruchomości nie zostały wcześniej ustalone albo były one ustalone, ale stały się sporne, lub brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych.

Postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone jest w pierwszym, zasadniczym etapie tylko przed organem administracji samorządowej. W tej fazie pełni on funkcję przede wszystkim mediacyjną. W przypadku braku rozstrzygnięcia w administracyjnej procedurze rozgraniczenia w drugim etapie postępowanie rozgraniczeniowe, także przy udziale geodety, toczyć się będzie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Zgodnie z art. 29 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej zwanej ustawą) rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza organ administracji samorządowej (wójt, burmistrz, prezydent miasta). Stroną w postępowaniu administracyjnym, w myśl art. 28 k.p.a., jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, lub ten, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu tym mogą to być:

● właściciel lub współwłaściciele nieruchomości,

● użytkownik wieczysty lub współużytkownicy wieczyści,

● spadkobiercy jako następcy prawni wymienionych osób w przypadku zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania,

● posiadacz samoistny, jeżeli przemawia za tym domniemanie zgodności posiadania (stanu faktycznego) ze stanem prawnym (art. 341 k.c.).

Strona może uczestniczyć w postępowaniu rozgraniczeniowym samodzielnie lub przez ustanowionego zgodnie z przepisami k.p.a. pełnomocnika, którym może być osoba fizyczna mająca zdolność do czynności prawnych. W przypadku zawarcia ugody granicznej udzielenie pełnomocnictwa powinno posiadać zawsze formę aktu notarialnego. Z wnioskiem o ustalenie przebiegu granicy może wystąpić każdy współwłaściciel nieruchomości, jednak do udziału w postępowaniu należy wezwać pozostałych współwłaścicieli. Wniosek powinien zawierać: dane osobowe i adres wnioskodawcy, miejsce i datę sformułowania wniosku, organ właściwy ze względu na jego przedmiot, jednoznaczne określenie żądania strony, podpis wnioskodawcy.

Dla uruchomienia postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości, prowadzonego zarówno na wniosek, jak i z urzędu, konieczne jest wydanie postanowienia wszczynającego takie postępowanie. Postanowienie to zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy nie jest zaskarżalne.

Do tej fazy postępowania nie mają zastosowania przepisy art. 61 par. 3 k.p.a. Wniosek uprawnionej strony nie wszczyna bowiem bezpośrednio postępowania rozgraniczeniowego, lecz dopiero postanowienie właściwego organu. Przed wydaniem tego aktu administracyjnego organ powinien przeprowadzić procedurę wyjaśniającą dotyczącą ustalenia, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony, czy wniosek jest kompletny i zachodzą okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 czerwca 2008 r., II SA/GL 696/07, Lex nr 567013).

W omawianej ustawie nie przewidziano możliwości wydawania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości. Wobec tego przy zaistnieniu określonych przesłanek organ może pozostawić wniosek strony bez rozpoznania (np. jeżeli wnioskodawca nie został oznaczony w sposób umożliwiający jego zidentyfikowanie, t.j. gdy nie wskazał adresu i nie można go ustalić na podstawie oceny przedmiotu wniosku - art. 64 par. l k.p.a.), może też zwrócić żądanie wnioskodawcy w celu usunięcia w określonym terminie braków formalnych pisma (art. 64 par. 2 k.p.a.). Po wstępnym rozpoznaniu sprawy organ może też po stwierdzeniu, że sprawa była już przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia, umorzyć postępowanie na mocy art. 105 par. l k.p.a., jako bezprzedmiotowe, ale po uprzednim wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 21 kwietnia 2009 r., III SA/Wr 3/09, Lex nr 530469).

Przepis art. 30 ustawy przewiduje możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu:

● przy scalaniu lub wymianie gruntów rolnych (wszczyna i prowadzi je starosta na koszt Skarbu Państwa),

● w celu realizacji potrzeb gospodarki narodowej lub interesu społecznego (np. usunięcia błędu lub niedopatrzenia organu administracji, który mógł się przyczynić do powstania sporu granicznego).

Postanowienie starosty o wszczęciu scalenia gruntów (lub ich wymiany) na terenach nieruchomości rolnych i leśnych jest równoznaczne z wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. W tym przypadku organem właściwym do rozstrzygania spornych spraw związanych z ustaleniem przebiegu granic nieruchomości objętych scaleniem i wymianą gruntów jest ten organ.

Postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego powinno zawierać treść określoną art. 124 k.p.a. Z tym że nie musi jako niepodlegające zaskarżeniu posiadać uzasadnienia. Wszczęcie procedury następuje z chwilą doręczenia takiego postanowienia do organu gminy ostatniej ze stron.

Postanowienie administracyjne o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego może dotyczyć wszystkich odcinków granicznych danej nieruchomości gruntowej lub tylko wskazanych. Dla odcinka granicznego, który był już wcześniej przedmiotem innego postępowania rozgraniczeniowego, zgodnie z wyrokiem NSA z 11 kwietnia 1985 r. (I SA 8/85, niepublikowany) stwierdzającym, że nie można dwa razy rozgraniczać tych samych nieruchomości, nie powinno być co do zasady wszczynane takie postępowanie.

Organ administracji, wydając to postanowienie, zgodnie z art. 31 ust. l ustawy jednocześnie upoważnia w nim do przeprowadzenia czynności ustalenia przebiegu granic określonego geodetę posiadającego uprawnienia zawodowe z zakresu rozgraniczania i podziału nieruchomości (gruntów) oraz sporządzania dokumentacji do celów prawnych (art. 43 pkt 2 ustawy). Strona zgodnie z art. 24 i 25 k.p.a. może złożyć wniosek o wyłączenie z postępowania geodety upoważnionego przez organ.

Geodeta jest tym uczestnikiem postępowania administracyjnego, który gromadzi i ocenia wszelkie dowody, wyznacza i prowadzi rozprawę graniczną, wzywa strony, niekiedy doprowadza do zawarcia ugody granicznej, sporządza opinię dla potrzeb przekazania przez organ sprawy do sądu, przygotowuje dokumentację w formie operatu technicznego z rozgraniczenia.

W literaturze wskazuje się, że ustawodawca, określając zasady postępowania rozgraniczeniowego, nie zastrzegł wprawdzie formy, w jakiej powinno ono być przeprowadzone, jednak z kontekstu ustanowionych reguł jednoznacznie wynika, że czynności geodety powinny mieć formę rozprawy administracyjnej. Po uzyskaniu postanowienia o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego geodeta przystępuje do czynności przygotowawczych, do których rozporządzenie ministrów spraw wewnętrznych i administracji oraz rolnictwa i gospodarki żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości w par. 8 zalicza:

● zgłaszanie pracy geodezyjnej we właściwym dla położenia nieruchomości powiatowym ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej,

● analizę informacji, dokumentów uzyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz od wnioskodawcy, badanie stanu prawnego ujawnionego w księgach wieczystych nieruchomości przedmiotowej i sąsiednich,

● opracowanie szkicu podstawowego z miarami i informacjami o przebiegu granic pozyskanymi z pomiarów wcześniejszych,

● przeprowadzenie wywiadu terenowego wraz z pomiarem kontrolnym i uzupełniającym szczegółów sytuacyjnych, śladów granicznych itp.,

● ustalenie terminu rozprawy rozgraniczeniowej i doręczenie stronom pisemnego wezwania, w terminie co najmniej 14 dni, do stawienia się na gruncie.

Kierujący rozprawą geodeta powinien podejmować następujące po sobie czynności:

● wywołanie sprawy,

● sprawdzenie obecności i tożsamości stron,

● przedstawienie przedmiotu sprawy,

● zebranie oświadczeń i wypowiedzi stron dotyczących środków dowodowych,

● przeprowadzenie wywiadu terenowego - postępowania dowodowego łącznie z nakłanianiem stron do zawarcia ugody w przypadku sporu granicznego,

● zamknięcia rozprawy.

Wywołanie sprawy formalnie otwiera rozprawę. Kierujący ją geodeta powinien przedstawić zebranym otrzymane upoważnienie od właściwego organu administracji publicznej. Następnie ustala, czy wszystkie osoby wezwane stawiły się na rozprawę. W przypadku stwierdzenia, że brak jest dowodów prawidłowego poinformowania stron o terminie i jej miejscu, prowadzący postępowanie powinien wstrzymać dalsze czynności i wyznaczyć inny dogodny dla wszystkich termin. Powodem przerwania czynności może być także wniosek strony o zawieszenie postępowania administracyjnego. W związku z tym, że geodeta nie jest organem właściwym do jego rozpatrzenia, zmuszony będzie do wstrzymania czynności ustalenia granic.

Jeżeli nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie lub zawieszenie rozprawy, geodeta przedstawia jej uczestnikom przedmiot sprawy i jej stan, w tym ewentualne kwestie sporne. Następnie zobowiązany jest do omówienia zgromadzonych dowodów, a także informuje strony o przysługujących im prawach i obowiązkach. Na tym etapie mają one także możliwość złożenia do protokołu oświadczenia dotyczącego zebranych środków dowodowych, mogą zgłaszać swoje uwagi i zastrzeżenia oraz przedkładać dokumenty na ich poparcie.

Czynnością polegającą na konfrontacji zebranego materiału dowodowego ze stanem faktycznym jest wywiad terenowy. Polega on na tym, że geodeta odszukuje znaki graniczne, a także określa położenie przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków oraz punktów, gdy istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich położenia (par. 10 rozporządzenia).

Jeżeli w wyniku analizy posiadanych dokumentów, potwierdzonej wywiadem terenowym, geodeta stwierdzi, że pozwalają one na jednoznaczne określenie przebiegu granicy na podstawie znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów, to powiadamia o tym obecne na gruncie strony i właściwy organ. W tym przypadku geodeta wykonuje następujące czynności:

● wskazuje stronom przebieg granicy,

● stabilizuje punkty graniczne,

● sporządza protokół graniczny,

● wykonuje pomiar granicy, a także trwałych elementów zagospodarowania terenu mających znaczenie dla określenia jej przebiegu.

Geodeta, sporządzając protokół graniczny, utrwala w nim treść dokonanych ustaleń w trakcie postępowania. Spisany w obecności stron i podpisany przez wszystkich uprawnionych uczestników postępowania protokół nie kończy go, lecz stanowi procesowy dowód ustalenia stanu faktycznego. Określony w nim stan faktyczny jest podstawą wydania przez właściwy organ decyzji zatwierdzającej opisany w nim przebieg granic nieruchomości (por. wyrok NSA 21 listopada 2007 r., I OSK 1590/06, Legalis).

W przypadku gdy posiadane przez geodetę materiały i dowody budzą uzasadnione wątpliwości (np. są sprzeczne lub niemiarodajne), nie mogą stanowić podstawy do wiarygodnego wskazania prawnego przebiegu granic. Geodeta wówczas powinien przyjąć oświadczenia stron dotyczące przebiegu granic. Jeżeli wskazany przebieg granic nie jest sprzeczny i niekwestionowany, a także uprawdopodobniony analizą posiadanych dokumentów, to po stabilizacji znakami granicznymi i pomiarze sytuacyjnym geodeta spisuje protokół i sporządza szkic graniczny.

Postępowanie graniczne może zostać zakończone zawarciem przez strony ugody. Jest ona dwustronną umową cywilną. Może ona dotyczyć wyłącznie tych przypadków, gdy występują sporne interesy stron.

Rozprawa kończy się sporządzeniem protokołu i odczytaniem go wszystkim uczestnikom postępowania. Geodeta, zamykając rozprawę, powinien także poinformować jej uczestników o dalszym biegu postępowania administracyjnego w zależności od dokonanych ustaleń oraz całość zgromadzonej dokumentacji przekazać właściwemu organowi prowadzącemu postępowanie rozgraniczeniowe.

Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Wydanie decyzji poprzedza:

● dokonanie przez wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w przypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentację do poprawy i uzupełnienia;

● włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Zachowanie tego terminu stanowi jeden z warunków dopuszczalności drogi sądowej w sprawach o rozgraniczenie. Stwierdzenie przez sąd rozpoznający sprawę, że 14-dniowy termin do wystąpienia z żądaniem przekazania sprawy na drogę sądową został przekroczony, pociąga za sobą odrzucenie wniosku z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (postanowienie SN z 9 czerwca 1997, III CKN 74/97, OSNC 1997/10/161).

Decyzje w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości zapadłe na podstawie art. 33 ust. 1 ustawy stają się ostateczne już z chwilą ich wydania, a to dlatego, że nie przysługuje od nich odwołanie w administracyjnym toku instancji (wyrok WSA w Białymstoku z 7 maja 2009 r., II SA/Bk 21/2009, LexPolonica nr 2053776).

Jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji rozgraniczeniowej, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ w tym przypadku umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Od decyzji umarzającej postępowanie administracyjne i przekazującej sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi przysługuje odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego (uchwała składu 5 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPK 31/2002, ONSA 2003/4/122). Sąd rozpatruje sprawy o rozgraniczenie nieruchomości w trybie postępowania nieprocesowego.

Postępowanie cywilne ma zastosowanie w trzech odrębnych sytuacjach, gdy:

● przed sądem toczy się sprawa o własność albo jej części, a do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy jest potrzebne rozgraniczenie w ustaleniu przebiegu granic (art. 36 ustawy);

● organ administracji samorządowej prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości lub gdy przy istniejącym sporze co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody (art. 34 ust. 1 ustawy);

● strona niezadowolona z wydanej decyzji o rozgraniczeniu w terminie 14 dni od jej otrzymania zażąda skierowania jej do sądu (art. 33 ust. 3 ustawy).

W drugim i trzecim przypadku nie ma możliwości przeprowadzenia procedury rozgraniczenia bezpośrednio przed sądem, z pominięciem postępowania administracyjnego. Decyzja o rozgraniczeniu traci moc wiążącą w sytuacji, gdy w następstwie wniosku strony niezadowolonej z rozgraniczenia sąd powszechny nada sprawie bieg i w konsekwencji wyda orzeczenie o rozgraniczeniu. W takiej sytuacji decyzja orzekająca o rozgraniczeniu nie będzie mogła wywoływać ani procesowych, ani materialnoprawnych skutków decyzji ostatecznej. W przypadku natomiast gdy wniosek strony niezadowolonej z rozgraniczenia zostanie przez sąd zwrócony, na skutek np. jego nieopłacenia, lub dojdzie do umorzenia postępowania (przykładowo wskutek cofnięcia żądania o skierowaniu sprawy do sądu) - decyzja o rozgraniczeniu staje się ostateczna ze wszystkimi skutkami, jakie prawo przewiduje dla takich decyzji (wyrok WSA w Kielcach z 28 kwietnia 2009 r., II SA/Ke 109/09, Lex nr 550501).

Kryteria, według których sąd powszechny ustala granice nieruchomości, określa art. 153 k.c. Przepis ten stanowi, że jeżeli granice gruntów stały się sporne, a stanu prawnego nie można stwierdzić, ustala się granice według ostatniego spokojnego stanu posiadania. Gdyby takiego stanu nie dało się stwierdzić, a postępowanie rozgraniczeniowe nie doprowadziło do ugody między zainteresowanymi, sąd ustali granice z uwzględnieniem wszelkich okoliczności. Może przy tym przyznać jednemu z właścicieli odpowiednią dopłatę.

Wykonanie orzeczeń sądowych o rozgraniczeniu nieruchomości odbywa się z udziałem geodety. Prawomocne orzeczenia i ostateczne decyzje ustalające przebieg granic nieruchomości sąd lub organ rozstrzygający przesyła z urzędu w terminie 30 dni do sądów rejonowych właściwych do prowadzenia ksiąg wieczystych i do właściwych starostów, w celu ujawnienia ich w księgach wieczystych oraz w ewidencji gruntów i budynków.

Podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty:

● odpisy z ksiąg wieczystych lub odpisy dokumentów znajdujących się w zbiorze dokumentów

● wypisy aktów notarialnych

● prawomocne orzeczenia sądu i ugody sądowe

● ostateczne decyzje administracyjne

● dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu granic (szkice graniczne, protokoły graniczne, akty ugody, zarysy pomiarowe z pomiaru granic, szkice wyznaczenia granic działek wydzielonych w wyniku scalenia, wymiany gruntów lub w wyniku podziału nieruchomości, inne dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i opisowe pozwalające na ustalenie przebiegu granic,

● mapy i plany obejmujące granice albo inne elementy pozwalające na odtworzenie lub analizę przebiegu granic (w szczególności mapa: jednostkowa nieruchomości, katastralna, scalenia i wymiany gruntów, ewidencji gruntów, zasadnicza oraz plany parcelacyjne).

@RY1@i02/2010/205/i02.2010.205.207.0004.001.jpg@RY2@

Rozstrzygnięcia w procedurze rozgraniczeniowej

Leszek Jaworski

leszek.jaworski@infor.pl

Art. 29 - art. 39 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2005 r. nr 240, poz. 2027 z późn. zm.).

Rozporządzenie ministra spraw wewnętrznych i administracji oraz rolnictwa i gospodarki żywnościowej z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz.U. nr 45, poz. 453).