Organ stanowiący gminy nie może przekraczać upoważnienia ustawowego

Zakres upoważnienia ustawowego określonego w ustawie o samorządzie gminnym umożliwia radzie uregulowania wyłącznie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie zaś zasad odpowiedzialności cywilnoprawnej.

Rada Gminy Malczyce 30 marca 2010 r. podjęła uchwałę nr XLVIII/198/10 w sprawie regulaminu cmentarza komunalnego. W dokumencie tym radni wprowadzili zasady odpowiedzialności za szkody. Zgodnie z nimi ani Gmina Malczyce, ani administrator cmentarza nie odpowiadają za szkody na grobach, powstałe na skutek klęsk żywiołowych, działania czynników atmosferycznych, kradzieży, aktów wandalizmu oraz za rzeczy pozostawione bez nadzoru. Dodatkowo administrator cmentarza nie ponosi odpowiedzialności cywilnej za działania innych firm i osób prowadzących roboty na cmentarzu. Podstawę uchwały stanowił art. 7 ust. 1 pkt 13 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1591 z późn. zm.).

W ocenie wojewody podstawowym celem istnienia gminy - jako jednostki samorządu terytorialnego - jest realizacja ustawowo określonych zadań publicznych, własnych lub zleconych w drodze ustawy lub porozumienia. Szeroko rozumiana działalność gminy, zarówno w sferze publicznej, jak i w sferze prywatnej, może nieść ze sobą ryzyko odpowiedzialności, np. z tytułu wyrządzenia szkody. Oznacza to, że w świetle obowiązujących uregulowań ustawowych możliwa jest odpowiedzialność gminy z tytułu wykonywania władzy publicznej (odpowiedzialność za działania lub zaniechania jej organów, funkcjonariuszy - art. 417 i nast. kodeksu cywilnego). Ponadto gmina jako podmiot prawa cywilnego może być zobowiązana do naprawienia szkody wynikłej z tytułu czynu niedozwolonego oraz z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania (art. 471 i nast. Kodeksu cywilnego).

Akty prawa miejscowego, które mają charakter powszechnie obowiązujący, zdaniem organu nadzoru nie mogą zawierać regulacji dotyczących podstaw i zakresu odpowiedzialności zarówno gminy, jak i innych podmiotów prawa. Tego rodzaju sprawy mogą być przedmiotem jedynie regulacji ustawowej bądź umownej. Oznacza to, że organ stanowiący gminy nie może w akcie określającym zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej regulować odpowiedzialności gminy w zakresie szkód i zdarzeń mogących zaistnieć na terenie cmentarza komunalnego. Kwestie te regulowane są przez przepisy Kodeksu cywilnego. Równocześnie w ocenie wojewody za niedopuszczalne należy uznać określenie w sposób wiążący, w drodze aktu prawa miejscowego, przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odpowiedzialności za szkodę uczynioną podczas korzystania z gminnego obiektu. Wynika to zarówno z braku odpowiedniego upoważnienia rady, jak i objęcia zakresem unormowania materii już uregulowanej przez prawodawcę w drodze ustawy. Zgodnie zaś z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 roku, nr 78, poz. 483 z późn. zm) organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy.

Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji realizując kompetencję organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Na gruncie obowiązujących przepisów oznacza to, że odpowiedzialność gminy oraz obowiązek naprawienia szkody podlega ocenie sądów powszechnych.

Opracowała Hanna Wesołowska