Zwrot odwołania podlega zaskarżeniu do sądu okręgowego

Krajowa Izby Odwoławcza ani jej prezes nie są organami administracji publicznej w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego.

Do prezesa Krajowej Izby Odwoławczej (organ orzekający) wpłynęło spóźnione odwołanie spółki (dalej: skarżący) wniesione w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. W konsekwencji organ orzekający zwrócił odwołanie i pouczył, że przysługuje na nie skarga do sądu okręgowego, którą wnosi się za pośrednictwem prezesa Krajowej Izby Odwoławczej. Pismem z 27 stycznia 2011 r. skarżący wniósł do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargę na postanowienie organu orzekającego. Zdaniem sądu, ustawa z 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759 z późn. zm.; dalej: p.z.p.) nie zawiera regulacji w przedmiocie możliwości zaskarżenia postanowienia prezesa Krajowej Izby Odwoławczej o zwrocie odwołania. To oznacza, że w drodze analogii należało przyjąć, iż do skargi na postanowienie organu orzekającego należy stosować przepisy o skardze na postanowienie składu orzekającego Krajowej Izby Odwoławczej (KIO). W przeciwnym wypadku na zwrot odwołania przez skład orzekający KIO przysługiwałaby skarga do sądu powszechnego, a w stosunku do postanowienia tej samej treści wydanego przez prezesa KIO nie przysługiwałby żaden środek zaskarżenia. W konsekwencji wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) odrzucił skargę uznając, że wydanie zaskarżonego postanowienia nie stanowiło działalności z zakresu administracji publicznej, a rozpoznanie sprawy nie należy do kompetencji sądu administracyjnego. Sprawa ostatecznie trafiła do NSA. W skardze kasacyjnej spółka zarzuciła m.in. błędne przyjęcie, iż postanowienie prezesa KIO nie jest aktem z zakresu prawa administracji publicznej, a w konsekwencji, że skarga na takie postanowienie nie należy do właściwości sądu administracyjnego, tylko do właściwości sądu cywilnego. Skarżący dodatkowo podkreślił, że zgodnie z art. 185 ust. 7 p.z.p. w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy z 17 listopada 1964 r. -Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. nr 43, poz. 296 z późn. zm.; dalej: k.p.c.) o sądzie polubownym. Zgodnie z jego art. 1159 par. 1 sąd cywilny może rozpatrywać skargi (podejmować jakiekolwiek czynności) na orzeczenia sądów polubownych tylko w wypadkach wskazanych w ustawie. Tymczasem p.z.p. nie przewiduje środka zaskarżenia na postanowienie prezesa KIO do sądu cywilnego.

NSA podkreślił, że zgodnie z art. 139 ust. 1 p.z.p. do czynności podejmowanych w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego stosuje się przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Tym samym zawarta umowa ma charakter cywilnoprawny, a postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego i związane z nim postępowanie odwoławcze mają charakter spraw cywilnych. Z uwagi na fakt, iż odnoszą się one do spraw ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, mają one charakter spraw z prawa cywilnego materialnego. W ocenie NSA ma tutaj zastosowanie art. 2 par. 1 k.p.c., zgodnie z którym do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne. W konsekwencji WSA prawidłowo zauważył, iż w świetle art. 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej k.p.a.) postępowanie przed KIO nie jest postępowaniem administracyjnym, gdyż nie rozstrzyga ono w drodze decyzji administracyjnej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Ponadto KIO rozpoznaje spory w kontradyktoryjnym postępowaniu rozpoznawczym, stosując przepisy ustawy - Prawo zamówień publicznych oraz odpowiednio przepisy k.p.c. o sądzie polubownym (arbitrażowym). Tym samym NSA podzielił stanowisko wojewódzkiego sądu administracyjnego i uznał, że Prezes Krajowej Izby Odwoławczej nie jest organem administracji publicznej. Dodatkowo w ocenie NSA chociaż p.z.p. nie wskazuje wprost statusu prawnego KIO, to jest ona specjalnym organem władzy publicznej powołanym do rozpoznawania spraw cywilnoprawnych w ramach udzielenia zamówienia publicznego. Oznacza to, że KIO oraz jej prezes nie stosują w świetle przepisów władztwa administracyjnego w stosunku do stron postępowania odwoławczego w celu rozstrzygnięcia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Nie wydają też decyzji administracyjnej.

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2011 r., II GSK 1842/11.

@RY1@i02/2011/226/i02.2011.226.08800080a.802.jpg@RY2@

Borys Budka, radca prawny

Stanowisko zajęte przez NSA potwierdza przyjętą przez ustawodawcę formułę, iż proces związany z udzieleniem zamówienia publicznego ma charakter cywilnoprawny, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Przejawem powyższej koncepcji jest m.in. zastosowanie procedur cywilnych, a nie administracyjnych w kwestiach ewentualnych odwołań od rozstrzygnięć, które zapadają w sprawach o udzielenie zamówienia. Także pogląd wyrażony przez obie instancje sądów administracyjnych, że ani prezes Krajowej Izby Odwoławczej, ani Krajowa Izba Odwoławcza nie są organami administracji publicznej w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, wydaje się słuszny. Pozorna luka w prawie, na którą powoływali się skarżący, została wypełniona wnioskowaniem per analogiam, które w tym przypadku może być dodatkowo poparte wykładnią systemową. Skoro bowiem polski prawodawca uznaje cywilny charakter procesów zamówieniowych, nie można w niektórych sprawach, nieuregulowanych wprost, przechodzić w formułę administracyjną czy też sądowo-administracyjną. Z tego też względu, w mojej ocenie, należy zgodzić się z linią orzeczniczą zaprezentowaną przez sądy administracyjne w tej sprawie.