Organ ma obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki

Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności czy bezczynność była zawiniona przez organ, ewentualnie czy jest następstwem przekonania organu o braku obowiązku podejmowania określonych aktów lub czynności.

Wnioskodawca zwrócił się 5 listopada 2008 r. do burmiswwtrza o dokonanie rozgraniczenia jego działek z działką sąsiada. Burmistrz pismem z 12 listopada 2008 r. wezwał wnioskodawcę do złożenia odpowiednich załączników oraz poinformował, że rozgraniczenie może być dokonane wyłącznie na koszt wnioskodawcy i przez geodetę przez niego wskazanego. Gdy wnioskodawca oświadczył gotowość poniesienia kosztów, organ zwrócił się z zapytaniem do trzech geodetów o zgodę na przyjęcie zlecenia. Jeden z nich zgłosił gotowość wykonania zlecenia do 12 grudnia 2009 r. za kwotę 4000 zł. Po tym fakcie burmistrz wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. Tymczasem 10 maja 2010 r. wnioskodawca zwrócił się do burmistrza z zapytaniem o wyjaśnienie okoliczności związanych z przedłużającym się rozgraniczeniem - od momentu wpłaty zaliczki nie otrzymał bowiem żadnej informacji dotyczącej biegu postępowania. W wyniku tej informacji upoważniony pracownik organu wezwał geodetę do podjęcia natychmiastowych działań, ten natomiast poinformował, że 15 czerwca 2010 r. dokonał wstępnego pomiaru do rozgraniczenia. Wezwał też współwłaścicieli działek poddanych rozgraniczeniu do stawienia się na gruncie 22 września 2010 r. Tymczasem wnioskodawca podziału 6 września 2010 r. złożył do wojewody pismo, w którym znalazło się sformułowanie "skargę na bezczynność burmistrza". Wojewoda przekazał skargę radzie miejskiej, a ta uznała ją za bezzasadną. Po kolejnym piśmie ponaglającym wnioskodawca wniósł skargę do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejność WSA rozważał, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 52 par 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn., dalej p.p.s.a.), skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeśli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, rzecznik praw obywatelskich lub rzecznik praw dziecka. Jak przypomnieli sędziowie, przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Niewyczerpanie środków zaskarżenia jest podstawą do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Warunek ten dotyczy zarówno skarg na działanie, jak i na bezczynność organu, z tym że w przypadku skargi na bezczynność przed jej wniesieniem należy złożyć zażalenie do organu wyższego stopnia, którym w tym przypadku było samorządowe kolegium odwoławcze.

Zdaniem sądu to, że skarżący kilkukrotnie zwracał burmistrzowi uwagę na wolne prowadzenie postępowania, chociaż żadne z kierowanych do organu pism nie zostało przez ich autora jednoznacznie zatytułowane jako "zażalenie na bezczynność burmistrza" i nie było też kierowane wprost do SKO oraz mimo że ani wojewoda, ani starosta nie są organami właściwymi do załatwienia zażalenia na bezczynność w postępowaniu rozgraniczeniowym - warunek złożenia takiego zażalenia przed wniesieniem skargi trzeba uznać w rozpoznawanej sprawie za spełniony. W ocenie sądu wnioskodawcy nie posiadali wystarczającej wiedzy o trybie kwestionowania bezczynności organu, jak również w trakcie postępowania nie zostali pouczeni o prawie i sposobie wniesienia przedmiotowego zażalenia. Nie mieli więc wiedzy o tym, że bezczynność organu należało podnosić w zażaleniu złożonym do SKO. Już z tego powodu nie można obciążać ich negatywnymi konsekwencjami braku wystarczającej wiedzy procesowej w sytuacji, gdy podejmowali próby uzyskania czynności nadzorczych - tyle że kierując pisma do niewłaściwych organów.

Postępowanie rozgraniczeniowe jest postępowaniem administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. z odrębnościami wynikającymi z prawa geodezyjnego i kartograficznego. Obowiązują w nim terminy załatwiania spraw wynikające z art. 35 Kpa, ustawa geodezyjna bowiem nie zawiera odmiennych regulacji w tym zakresie. Zgodnie z nim organy mają obowiązek działania bez zbędnej zwłoki tam, gdzie jest to możliwe, dla spraw wymagających postępowania wyjaśniającego przewiduje się termin miesięczny, a dla spraw szczególnie skomplikowanych - nie dłuższy niż dwumiesięczny od dnia wszczęcia postępowania. Jak podkreślił WSA, w orzecznictwie i doktrynie przyjęto, że bezczynność organu administracji występuje, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął on żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie rozstrzygnięcia. Oznacza to, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności czy bezczynność była zawiniona przez organ, ewentualnie czy jest następstwem przekonania organu o braku obowiązku podejmowania określonych aktów lub czynności. Z zasady ogólnej szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wypływa obowiązek prowadzenia postępowania (załatwiania wniosków) w taki sposób, by nie można było zarzucić organowi zbędnej zwłoki czy opieszałości.

Z tych względów zdaniem sądu zarzut przekroczenia ustawowych terminów został w skardze podniesiony skutecznie. Powód? Przez okres ponad dwóch lat burmistrz nie podjął żadnych realnych i skutecznych prób zakończenia postępowania. Dodatkowo mimo znacznego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy organ ani razu nie zawiadomił strony o przyczynie zwłoki oraz ani razu nie wyznaczył nawet przybliżonego terminu załatwienia sprawy, które to obowiązki informacyjne ciążą na nim z mocy art. 36 k.p.a. nawet wówczas, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy następuje z przyczyn niezależnych od organu.

Oprac. Łukasz Sobiech

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 6 października 2011 r. II SAB/Bk 39/11.

@RY1@i02/2011/212/i02.2011.212.08800080c.802.jpg@RY2@

dr Borys Budka, radca prawny

Komentowane orzeczenie ma istotne znaczenie z punktu widzenia interesów strony, przejawiające się przede wszystkim ustawowym obowiązkiem załatwiania spraw administracyjnych przez właściwe organy bez uzasadnionej zwłoki. Nie ma tu znaczenia - co słusznie wskazano w sentencji wyroku, jak również obszernie wyjaśniono w uzasadnieniu - czy zwłoka w postępowaniu jest wynikiem winy organu, czy też jest niezawiniona. Organ administracji publicznej występuje w roli nadrzędności, tak więc ma do dyspozycji odpowiednie narzędzia procesowe, by sprawę móc załatwić w terminach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, ewentualnie - w przepisach szczególnych.

Wyraźnie wskazano określone obowiązki każdego organu załatwiającego sprawę administracyjną informowania z własnej inicjatywy, a nie dopiero po upomnieniu się przez stronę, o ewentualnych przyczynach w niedochowaniu terminów. Co więcej, organ musi wykazać się aktywnością i podejmować odpowiednie kroki w przypadkach, gdy postępowanie się przedłuża np. z powodu niewłaściwego wykonywania obowiązków przez osoby, które mają określone obowiązki w danym postępowaniu.