Sejm poprawił bubel, ale zapomniał o ukaranych

Co jakiś czas media obiega sensacyjna wiadomość: gdzieś w Polsce szalał seryjny piroman podpalający wiejskie zabudowania i łąki. Sprawcą okazywał się strażak, który co prawda podpalał, ale też, o dziwo, sumiennie i gorliwie gasił wzniecane przez siebie pożogi. Niestety nasz ustawodawca również wielokrotnie odgrywa rolę strażaka piromana.

Prześledźmy to na przykładzie wielokrotnie nowelizowanej ustawy o odpadach. Legislacyjny pożar ustawodawca wywołał nowelą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 28, poz. 145). To wtedy ustanowiono karę pieniężną w wysokości 10 000 złotych za niezłożenie we właściwym terminie zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów. Okazało się, że opóźnienia w składaniu tego dość egzotycznego dokumentu dopuściły się dziesiątki tysięcy podmiotów na czele z - o ironio losu - Ministerstwem Środowiska. Większość sprawców była karana za zaledwie kilkudniowe opóźnienia.

28 kwietnia 2011 r. uchwalono ustawę o zmianie ustawy o odpadach (Dz.U. nr 138, poz. 809). Pod tym znaczącym tytułem kryje się kolejna nowelizacja tym razem zmniejszająca karę pieniężną do kwoty 500 zł. Zmiana nie jest zapewne wielkim pocieszeniem dla już ukaranych. Strażak piroman ugasił bowiem pożar, który sam wzniecił, lecz nie wprowadził przepisów abolicyjnych odnośnie osób już ukaranych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi.

Na szczęście los ukaranych chyba nie jest jednak jeszcze przesądzony. Feralny przepis ustawy o odpadach, tj. art. 79c ust. 3 ustawy o odpadach budzi bowiem spore wątpliwości co do jego zgodności z konstytucją. Sama 20-krotna obniżka przedmiotowej kary nasuwa oczywiste pytanie: czy kara w pierwotnej wysokości była proporcjonalna do przewinienia? Z bogatego dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż ustawodawca, określając sankcję za naruszenie prawa, musi respektować zasadę proporcjonalności i oczywiście nie może stosować sankcji nieadekwatnych, nieracjonalnych oraz niewspółmiernie dolegliwych.

Orzecznictwo trybunału powiela utrwalone od dawna w europejskiej kulturze prawnej trzy płaszczyzny zasady proporcjonalności, tj. norma prawna jest wtedy proporcjonalna, gdy spełnia wymogi przydatności, konieczności i adekwatności.

Nakaz przydatności oznacza, że stosowane przez władzę publiczną środki muszą prowadzić do osiągnięcia założonego celu. Innymi słowy muszą być przydatne. Celem omawianego przepisu, jak każdej sankcji, było ukaranie podmiotu naruszającego normy prawne. W przypadku kar pieniężnych jest to dość oczywiste, ponieważ ich rolą nie jest usunięcie skutków naruszenia prawa, lecz wyrządzenie podmiotowi administrowanemu dolegliwości.

Biorąc jednak pod uwagę szerszy kontekst wprowadzonych do ustawy o odpadach surowych kar pieniężnych, może się okazać, że sankcje te częściowo nie realizują przyjętych w ustawie celów. Z uzasadnienia do projektu ustawy z 22 stycznia 2010 r. wynika bowiem, iż ustawodawca widział kary pieniężne jako narzędzie prewencyjne, skłaniające do realizacji obowiązków ustawowych.

Na odmienny efekt wprowadzonych sankcji uwagę zwrócił jednak Konwent Marszałków Województw RP. Z opublikowanego 11 marca 2011 r. stanowiska wynika, iż częsty jest zupełny brak świadomości podlegania szczególnym obowiązkom sprawozdawczości o odpadach. Natomiast po uzyskaniu wiedzy o obowiązku złożenia zestawienia aktualny stawał się dylemat, czy składać raport w terminie i narażać się na nieuchronną karę, czy też nic nie robić, aż do czasu mało prawdopodobnej kontroli i tym samym ryzykując karę dokładnie w tej samej wysokości. Urzędnicy wskazywali więc na zupełnie odmienny, wrecz demotywujący efekt przepisów ustawy o odpadach.

Jeszcze większe wątpliwości pojawić się mogą po zbadaniu kolejnych elementów. Wymóg konieczności spełnia norma prawna, która jest niezbędna dla osiągnięcia danego celu, tj. nie ma innych tak samo skutecznych środków mogących prowadzić do osiągnięcia obranego przez ustawodawcę celu w sposób mniej ingerujący w konstytucyjnie chronione dobra. Należy przyznać, iż dla obrony obowiązku sprawozdawczości w ustawie o odpadach istnieje cały wachlarz innych, równie skutecznych, środków. Przegląd przepisów ustawowych dotyczących podobnych przewinień pozwala stwierdzić, iż sankcja, jaką dotknięte było nieterminowe złożenie zbiorczego zestawienia, jest zupełnie nietypowa.

W przepisach środowiskowych tego typu przewinienia zagrożone są wyłącznie karą grzywny. Z uwagi na znikomą społeczną szkodliwość większość tego typu spraw może być rozpatrywana w trybie postępowania mandatowego.

Wadliwa konstrukcja przepisów o karach w ustawie o odpadach uwidaczniała się również w braku jakiejkolwiek możliwości wezwania przez organ do przekazania zestawienia, o odpadach. Stworzenie procedury, w której organ może wyznaczyć termin na złożenie zbiorczego zestawienia, nastąpiło bowiem dopiero na mocy noweli z 28 kwietnia 2011 r.

Natomiast adekwatność przepisu badamy poprzez ustalenie, czy efekt normy prawnej w postaci ochrony danego celu pozostaje w proporcji do skali ograniczenia. Właśnie w tym aspekcie najbardziej uwidacznia się nieproporcjonalność kar pieniężnych z ustawy o odpadach. Ich efektem było bowiem bezwzględne i automatyczne nakładanie kar pieniężnych w stałej wysokości 10 000 zł zarówno na osoby, które nie złożyły wymaganego raportu, jak i na te, które złożyły go po terminie.

Z kolei automatyzm wyraża się w pozbawieniu strony możliwości naprawienia błędu. Bezwzględność sankcji polega na całkowitym braku możliwości uwzględnienia przy badaniu konkretnego przypadku jego okoliczności i przyczyn naruszenia prawa. Ściśle określona kara za nieterminowe złożenie zestawienia jest zadziwiającą niekonsekwencją ustawodawcy. Standardem jest raczej określenie granic możliwej kary (tzw. widełek) oraz pozostawienie wymierzenia konkretnej wysokości kary do uznania organu administracyjnego.

Warto przytoczyć wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2007 r. (sygn. akt K 8/07), który zapadł w głośnej sprawie kar za nieterminowe składanie oświadczeń majątkowych przez samorządowców (sprawa Gronkiewicz-Waltz).

Trybunał za niekonstytucyjny uznał brak proporcjonalności, wyrażający się w zrównaniu sankcji wobec osoby, która świadomie i w sposób trwały uchyla się od realizacji obowiązku nałożonego przez ustawę, i wobec osoby dopuszczającej się nieznacznego uchybienia w zakresie formalnych przesłanek realizacji tego obowiązku.

Kara pieniężna w wysokości 10 000 zł za nieterminowe złożenie zestawienia należy do regulacji skrajnie nieproporcjonalnych. Przepis, który nie spełniał wszystkich trzech kryteriów proporcjonalności normy prawnej, był więc bublem naprawianym przez ustawodawcę w trybie pilnym. Choć te przepisy już nie obowiązują, przedmiotowe regulacje mogą być skutecznie podważone przed Trybunałem Konstytucyjnym.

@RY1@i02/2011/212/i02.2011.212.070000200.803.jpg@RY2@

Paweł Nowak, radca prawny Peter Nielsen & Partners Law Office, sp. k.

Paweł Nowak

radca prawny Peter Nielsen & Partners Law Office, sp. k.