Za zmianę przeznaczenia gruntu gmina zapłaci odszkodowanie

Miejscowe plany zagospodarowania to podstawowe akty prawa określające gminną politykę przestrzenną. To właśnie w nich lokalne samorządy wskazują zasady zabudowy i zagospodarowania terenów położonych na ich obszarach. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W praktyce oznacza to, że w planie miejscowym gminy wyznaczają granicę korzystania przez właścicieli i użytkowników wieczystych z nieruchomości.

Akty te nie są jednak jedyną podstawą kształtowania zabudowy obowiązującą na terenie gminy. Zgodnie z ustawą, gdy na danym terenie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, prawo własności bądź użytkowania wieczystego może być ukształtowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Nie oznacza to jednak, że jednostki samorządu terytorialnego mają w tym przypadku niczym nieograniczoną swobodę. Na to zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 grudnia 2009 r. (II OSK 1610/2009, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu wprawdzie gminy mogą wprowadzać ograniczenia prawa własności, ale nie powinny one wynikać z dowolności, lecz mają być uzasadnione istotnym znaczeniem celu ich wprowadzenia.

Oznacza to, że formalny wymóg ograniczenia prawa własności w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest spełniony, gdy taka decyzja gminy, wynikająca wprawdzie z planu miejscowego, znajduje podstawę w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji prowadzi to do wniosku, że wymogi ograniczenia powinny być oceniane z uwzględnieniem szczegółowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 grudnia 2009 r., II SA/Gd 297/2009, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy wskazać także na w pełni aktualną tezę uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (III ARN 49/93, OSN 1994/9 poz. 181), zgodnie z którą w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznej i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli.

Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny, podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności.

Szerokie planistyczne kompetencje gmin powodują, że ponoszą one odpowiedzialność za konsekwencje podejmowanych przez siebie działań, szczególnie w przypadku gdy wpłynęły one negatywnie na zakres korzystania z nieruchomości lub obniżyły jej wartość. W praktyce taka sytuacja wystąpi, gdy wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany spowoduje, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub z dotychczasowym przeznaczeniem jest niemożliwe lub istotnie ograniczone (np. w starym planie teren przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniowym, a w nowym planie nieruchomość została przeznaczona pod tereny zielone). Podobnie będzie, gdy na skutek wejścia w życie aktów planistycznych gminy wartość nieruchomości zostanie obniżona.

Tak jak już to zostało zaznaczone, nie tylko w drodze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy wpływają na kształtowanie prawa własności czy użytkowania wieczystego. Gdy planu nie ma, podstawę planistyczną działań właściciela stanowi decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ustalająca warunki zabudowy. Także i w takich sytuacjach, gdy decyzja szefa gminy negatywnie wpływa na zagospodarowanie nieruchomości (w szczególności sąsiednich), gmina powinna się liczyć z koniecznością wypłaty odszkodowania.

W praktyce bowiem konsekwencją inwestycji zrealizowanej na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy może być ograniczenie korzystania z nieruchomości lub obniżenie jej wartości. Najczęściej taka sytuacja wystąpi, gdy w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy np. zwiększy się zacienienie nieruchomości w związku z budową budynku wielokondygnacyjnego, co zmniejszy warunki rekreacyjnego korzystania z gruntu sąsiedniego. Wprawdzie w przedstawionym powyżej przykładzie odszkodowanie ustalone przez sąd zapłaci właściciel budynku wielokondygnacyjnego, ale już gdy podstawą negatywnego oddziaływania na nieruchomość sąsiednią będzie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, odszkodowanie wypłaci gmina.

Zadania organów gminy (także powiatu, województwa i państwa) z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie kończą się na uchwaleniu studium uwarunkowań oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Po uchwaleniu planu wójt, burmistrz albo prezydent miasta prowadzi rejestr planów miejscowych oraz wniosków o ich sporządzenie lub zmianę. Gromadzi on także materiały z nimi związane oraz odpowiada za przechowywanie ich oryginałów, w tym również uchylonych i nieobowiązujących.

Organy wykonawcze gminy zobowiązane są także do ciągłej aktualizacji studium i planów miejscowych. W tym celu wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego.

Wyniki tych analiz powinny być przekazywane radzie gminy co najmniej raz w czasie kadencji rady. Jeżeli wykażą, że studium lub plan są już nieaktualne, to rada powinna podjąć działania zmierzające do ich zmiany. Podjęcie takich działań konieczne jest również w sytuacji, gdy aktualizacja jest niezbędna z uwagi na zmianę obowiązujących w tym zakresie ustaw. Sama zmiana studium lub planu miejscowego (patrz ramka) następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Samo wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu.

W związku z podejmowaniem działań związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym zdarza się, że zmienia się przeznaczenie i sposób użytkowania części gruntów położonych na terenie gminy. W takiej sytuacji na uchwaleniu planu tracą lub korzystają mieszkańcy gminy. W związku z tym ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, to właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Roszczenia te mogą być zgłaszane w terminie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Realizacja tych roszczeń może nastąpić nie tylko poprzez wypłatę odszkodowania w gotówce, ale także w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. W takiej sytuacji z dniem zawarcia umowy roszczenia wygasają.

Ustawa nie zawiera definicji pojęcia "korzystanie z nieruchomości". W konsekwencji organy zajmujące się sprawą powinny w sposób kompleksowy wyjaśnić, jak nieruchomość objęta przedmiotem roszczenia jej właściciela (użytkownika wieczystego) była dotychczas wykorzystywana. Jeżeli nie doszło do zmiany sposobu korzystania z nieruchomości w sposób istotny w stosunku do ustaleń poczynionych w postępowaniu, to właściciel nieruchomości nie będzie mógł się domagać odszkodowania.

Żądanie odszkodowania od gminy może wysunąć właściciel lub użytkownik wieczysty, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a nieruchomość jest zbywana. W takiej sytuacji odszkodowanie musi równe obniżeniu wartości nieruchomości. Obniżenie wartości nieruchomości lub jej części stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W wyroku z 23 kwietnia 2009 r. Sąd Najwyższy (IV CSK 508/08, LexPolonica nr 2128105) podkreślił, że użyte w art. 36 ust. 3 ustawy pojęcie "zbycie" nie może być utożsamiane ze wszystkimi, tj. zarówno odpłatnymi, jak i nieodpłatnymi formami przeniesienia własności lub prawa użytkowania wieczystego. Ustawa wiąże bowiem skutek, o którym jest mowa we wskazanym przepisie, z nieuzyskaniem dodatkowej korzyści majątkowej w razie obniżenia wartości nieruchomości, co może nastąpić tylko przy jej odpłatnym zbyciu. Dodatkowo omawiane roszczenie jest aktualne, jeśli były właściciel albo użytkownik wieczysty, który zbył nieruchomość, nie skorzystał uprzednio z uprawnień określonych w art. 36 ust. 1 i 2 ustawy, czyli z odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części albo przyjęcia od gminy nieruchomości zamiennej. Jednocześnie z uprawnień tych może skorzystać jedynie właściciel albo użytkownik wieczysty legitymujący się takim prawem w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego.

Poza przypadkami, kiedy na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości spada, niejednokrotnie zdarza się, że po uchwaleniu planu nieruchomość staje się cenniejsza. W takiej sytuacji gmina co do zasady nie ma prawa żądać od jej właściciela lub użytkownika wieczystego zwrotu tej nadwyżki. Z takim roszczeniem gmina może wystąpić jedynie wówczas, gdy nieruchomość jest zbywana. Dodatkowo to roszczenie gminy ograniczone jest czasowo.

Gmina może bowiem z nim wystąpić jedynie w okresie pięciu lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera wtedy jednorazową opłatę ustaloną w planie miejscowym. Określana jest ona w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości i nie może być wyższa niż 30 proc. wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Jej wysokość, a także wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości. Notariusz w terminie siedmiu dni od dnia sporządzenia umowy, której przedmiotem jest zbycie nieruchomości, w formie aktu notarialnego jest zobowiązany przesłać wójtowi, burmistrzowi albo prezydentowi miasta wypis z tego aktu. Bezzwłocznie po otrzymaniu tego aktu wójt, burmistrz lub prezydent miasta ustala opłatę w drodze decyzji.

Co najmniej raz w roku wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia, na sesji rady gminy, informacje o zgłoszonych roszczeniach odszkodowawczych. Informacje te powinny również uwzględniać decyzje, na mocy których odszkodowania zostały już przyznane.

Wykonanie obowiązku wynikającego z roszczeń związanych ze wzrostem lub spadkiem wartości nieruchomości powinno nastąpić w terminie sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku. Termin ten może jednak zostać przekroczony, jeżeli strony uzgodniły inny okres zapłaty. W przypadku opóźnienia w wypłacie odszkodowania lub w wykupie nieruchomości właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przysługują odsetki ustawowe. Ewentualne spory w sprawach o odszkodowania za spadek wartości nieruchomości lub jej wzrost powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne.

Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Tak jak już to zostało wskazane, prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Mieszkańcy gminy mają możliwości nie tylko dochodzić odszkodować po spełnieniu wyżej wskazanych przesłanek wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mogą oni również wnieść skargę na uchwałę rady gminy przyjmującą (zmieniającą) plan zagospodarowania przestrzennego.

Przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym. Legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje zaś każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem. Natomiast dopiero sąd administracyjny, po stwierdzeniu, że interes skarżącego został naruszony sprzecznie z obowiązującym prawem, decyduje, czy stwierdzi nieważność takiej uchwały w całości, czy też w części.

Badając legalność aktów dotyczących zagospodarowania przestrzennego, sąd dokonuje oceny zagospodarowania tylko obszaru objętego aktem, ewentualnie z uwzględnieniem jego oddziaływania na obszary sąsiednie. Ustalenie kręgu adresatów aktu dotyczącego zagospodarowania terenu (czyli każdorazowych właścicieli, użytkowników wieczystych nieruchomości) należy do władztwa jednostki samorządu terytorialnego, a osoby niebędące jego adresatami nie mogą - powołując się na zasadę równości wobec prawa - domagać się rozszerzenia aktu przed sądem administracyjnym. Innym słowy, jeżeli działki skarżących nie zostały objęte uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznacza to, że w stosunku do terenów nieobjętych tym planem miejscowym wolą organu uchwałodawczego gminy było pozostawienie ich dotychczasowego przeznaczenia.

Spółdzielnia jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oraz właścicielem wzniesionego na niej budynku, w którym znajdują się i lokale mieszkalne. Na sąsiedniej nieruchomości spółdzielnia prowadzi inwestycję polegającą na rozbudowie i adaptacji na cele mieszkaniowe usytuowanego tam budynku. Roboty budowlane wykonywane są na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę, wydanych przez odpowiednie organy. W wyniku prowadzonej inwestycji doszło do zacienienia kilku lokali. W takiej sytuacji właściciele mogą się domagać odszkodowania za obniżenie wartości ich lokali. Jest to bowiem szkoda rzeczywista, za którą odpowiada inwestor i ten, kto wydał pozwolenie na budowę. W praktyce istotne zwiększenie zacienienia lokalu mieszkalnego nie uniemożliwia ani istotnie nie ogranicza korzystania z lokalu w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem. Nadmierne zacienienie lokalu mieszkalnego może prowadzić do takich skutków przez uniemożliwienie pełnego wykorzystania lokalu także w zakresie np.: korzystania z nasłonecznienia jako źródła ciepła, hodowli roślin, korzystania z balkonu itp. Z kolei tego rodzaju ograniczenie możliwości może prowadzić do obiektywnego obniżenia wartości lokalu mieszkalnego, a tym samym wartości całej nieruchomości i w konsekwencji powodować szkodę jej właściciela.

Rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu. W prasie ukazuje się ogłoszenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o przystąpieniu do sporządzenia planu i możliwości składania wniosków.

Wójt, burmistrz lub prezydent miasta zwraca się do organów i instytucji zewnętrznych z prośbą o przesyłanie wniosków do projektu planu.

Opracowywane są prognozy wpływu ustaleń planu na środowisko przyrodnicze. Projekt planu skierowany zostaje do opiniowania i uzgodnień.

Plan zostaje wyłożony do publicznego wglądu na 21 dni. Zainteresowani zawiadamiani są poprzez ogłoszenie w prasie lokalnej i krajowej. Uwagi do planu zbierane są w terminie nie krótszym niż 14 dni.

Projekt planu zagospodarowania jest przekazany radzie gminy. Rada gminy podejmuje uchwałę, a wojewoda ocenia zgodność podjętej uchwały z prawem.

Następuje ogłoszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dzienniku urzędowym województwa. Uchwała wchodzi w życie po 14 dniach od ogłoszenia.

● co najmniej jedna działka sąsiednia z tej samej drogi publicznej jest zabudowana,

● teren ma dostęp do drogi publicznej,

● istnieje lub jest projektowane uzbrojenie terenu wystarczające dla planowanej inwestycji,

● teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne,

● decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Hanna Wesołowska

dgp@infor.pl

Ustawa z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).