Rada musi określić termin utraty mocy przepisów porządkowych

Brak zatwierdzenia zarządzenia porządkowego należy uznać za równoznaczny z odmową zatwierdzenia i w konsekwencji prowadzący do takich skutków prawnych, jak odmowa zatwierdzenia albo nieprzedstawienie zarządzenia do zatwierdzenia na najbliższej sesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem odrzucił skargę wojewody na zarządzenie wójta w przedmiocie ograniczenia poboru wody na terenie gminy. W uzasadnieniu postanowienia WSA wskazał, że zarządzenie wójta zostało wydane na podstawie art. 40 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Zarządzeniem tym, w związku z dużym poborem wody z sieci wodociągowej na terenie gminy spowodowanym długotrwałym brakiem opadów atmosferycznych, wprowadzono zakaz używania wody do celów innych niż socjalno-bytowe. Wobec powyższego zobowiązano wszystkich mieszkańców, zakłady pracy i instytucje z terenu gminy do oszczędnego i racjonalnego korzystania z wody pitnej pod sankcją odpowiedzialności przewidzianą w przepisach szczególnych. W par. 4 zarządzenia stwierdzono, że zarządzenie podlega zatwierdzeniu na najbliższej sesji rady gminy.

Następnie rada gminy podjęła uchwałę zatwierdzającą zarządzenie wójta. Rozstrzygnięciem nadzorczym wojewoda stwierdził nieważność uchwały rady. Organ nadzoru stwierdził, że akt rady gminy zatwierdzający bądź odmawiający zatwierdzenia wydanego zarządzenia porządkowego ma cechy aktu powszechnie obowiązującego - aktu prawa miejscowego, wobec powyższego koniecznym zatem warunkiem wejścia w życie uchwały tego rodzaju jest jego publikacja w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podejmując zaś uchwałę, rada gminy pominęła skierowanie jej do publikacji, co stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto wojewoda zarzucił radzie bezpodstawne zatwierdzenie zarządzenia wójta gminy, gdyż nie zostały spełnione jednocześnie obie przesłanki warunkujące wydanie przepisów porządkowych, o których mowa w art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. Po pierwsze - jak zauważył wojewoda - jedynym organem, który jest uprawniony do ograniczenia poboru wody jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Po drugie nie istniały, zdaniem organu nadzoru, okoliczności dające podstawę do wydania przepisów porządkowych. Ostatecznie sprawa trafiła do NSA.

W ocenie NSA zarzut naruszenia prawa dotyczy problemu funkcjonowania w obrocie prawnym i tym samym możliwości zaskarżenia w trybie nadzorczym zarządzenia wójta gminy wydanego na podstawie art. 41 ust. 2 o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy na mocy zarządzenia zastępczego wojewody została stwierdzona nieważność uchwały rady gminy zatwierdzającej powyższe zarządzenie. Zdaniem sędziów należy podkreślić, że art. 41 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera regulacji wprost odnoszącej się do sytuacji, jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Należy zatem w drodze wykładni, zwłaszcza systemowej i funkcjonalnej, ustalić, jakie skutki prawne wywołuje stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały zatwierdzającej zarządzenie porządkowe wójta. Konsekwencją wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obrotu prawnego poprzez wydanie prawomocnego rozstrzygnięcia nadzorczego jest brak zatwierdzenia zarządzenia porządkowego. Brak zatwierdzenia zarządzenia porządkowego należy uznać za równoznaczny z odmową zatwierdzenia i w konsekwencji prowadzący do takich skutków prawnych, jak odmowa zatwierdzenia albo nieprzedstawienie zarządzenia do zatwierdzenia na najbliższej sesji. Zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zarządzenie porządkowe traci moc z chwilą odmowy zatwierdzenia albo nieprzedstawienia do zatwierdzenia na najbliższej sesji. Utrata mocy wymaga jednak jeszcze określenia przez radę gminy terminu utraty mocy obowiązującej zarządzenia. Stwierdzenie nieważności uchwały zatwierdzającej powinno zatem skutkować określeniem przez radę terminu utraty mocy obowiązującej zarządzenia porządkowego. W aktach sprawy brak jest informacji, by do takiego określenia terminu doszło, nie wskazuje na ten fakt żadna ze stron. W sytuacji gdy nie wiadomo, z jaką datą (w jakim terminie) wskazane zarządzenie utraciło moc, a obowiązując, mogło wywoływać skutki prawne co najmniej do daty uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały zatwierdzającej to zarządzenie, nie można uznać, by skarga wojewody była niedopuszczalna.

Zaskarżonym przez organ nadzoru zarządzeniem nałożono na jego adresatów wiele obowiązków zagrożonych sankcjami. Takie akty muszą być dookreślone, nie mogą zatem rodzić wątpliwości także co do czasu ich obowiązywania. Niedookreśloność aktów normatywnych narusza zasadę dobrej legislacji i zasadę pewności obrotu prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podobnie jak w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, przyjmuje się dopuszczalność zaskarżania aktów normatywnych, które w dacie zaskarżenia już nie obowiązywały, ale skutki prawne wywołały. Ustawowa sankcja utraty mocy obowiązującej zarządzenia porządkowego połączona została z wymogiem określenia terminu utraty tej mocy.

Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2011 r., OSK 1336/11.

Komentowane orzeczenie ma duże znaczenie praktyczne z punktu widzenia nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Oczywiście, pierwszeństwo winna mieć wykładnia językowa przepisów, lecz wobec braku zapisów ustawowych regulujących tę materię, konieczne stało się sięgnięcie do wykładni systemowej i funkcjonalnej, co wyraźnie zostało wyeksponowane w uzasadnieniu postanowienia.

W mojej ocenie argumenty przedstawione przez NSA są przekonujące i winny stanowić wyznacznik dla podejmowanych w przyszłości rozstrzygnięć nadzorczych, zwłaszcza przez wojewodów. Nie jest bowiem wystarczające wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały zatwierdzającej zarządzenie porządkowe, lecz konieczne staje się również stwierdzenie nieważności samego zarządzenia porządkowego. Należy przyjąć, iż prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze unieważniające uchwałę zatwierdzającą zarządzenie porządkowe rodzi skutki tożsame z niezatwierdzeniem tego zarządzenia. Skoro przepisy wprost nakładają na radę określone obowiązki, m.in. wskazanie daty utraty mocy obowiązującej zarządzenia, w przypadku odmowy jego zatwierdzenia należy uznać, iż w razie ingerencji organu nadzoru to właśnie ten organ winien wyeliminować z obrotu prawnego pierwotne zarządzenie porządkowe, które z formalnego punktu widzenia nie zostało zatwierdzone.

@RY1@i02/2011/149/i02.2011.149.207.008a.001.jpg@RY2@

Borys Budka radca prawny i radny Rady Miasta Zabrza

Oprac. Hanna Wesołowska