Ustalając warunki zabudowy, organ musi respektować ustawę

Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji, sporządzony w ponownie prowadzonym postępowaniu, zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne.

Wójt gminy prowadził postępowanie z wniosku spółki dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla dwunastu budynków mieszkalnych z wbudowanymi garażami w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą techniczną. Postępowanie to toczyło się od maja 2009 r. W jego trakcie właściciele działek sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji zgłaszali wiele uwag. Kilka razy decyzja organu I instancji ustalająca warunki zabudowy była uchylana przez SKO. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy wójt gminy ustalił warunki zabudowy. Decyzja wójta została zaskarżona, a do odwołania dołączono protest mieszkańców przeciwko zamierzonej inwestycji. Samorządowe kolegium odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej linii zabudowy i umorzyło w tym zakresie postępowanie, natomiast w pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko SKO wskazało, że żaden przepis prawa nie nakazuje ustalenia linii zabudowy w stosunku do dróg wewnętrznych. Sprawa ostatecznie trafiła do sądu.

Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zdaniem składu orzekającego mimo że decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak nie można zupełnie pominąć treści poprzedzającego taki plan studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium nie jest co prawda aktem prawa miejscowego, ale jego rozwiązania - z uwagi na ustawowy wymóg zgodności miejscowego planu z rozwiązaniami studium - niewątpliwie mają wpływ na kierunki zagospodarowania terenu. W ocenie sądu uwagi organów umknęła także ocena ewentualnej konieczności przeprowadzenia w sprawie nowych uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy planistycznej. Niewątpliwie postępowanie uzgodnieniowe wymaga powtórzenia, gdy w wyniku ponownego rozpoznania tego samego wniosku organ sporządzi nowy, odmienny od pierwotnego projekt ostatecznej decyzji. Wówczas będzie on stanowił nowy przedmiot uzgodnień. Zatem nowe uzgodnienia konieczne są, gdy po uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ sporządza projekt nowej decyzji oparty na wynikach kolejnej, nowej analizy, zawierającej istotne zmiany w stosunku do poprzedniej. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest bowiem projekt decyzji w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne.

Jednym z warunków wydania inwestorowi decyzji o warunkach zabudowy jest posiadanie przez teren inwestycji dostępu do drogi publicznej. W ocenie sądu w sprawie nie wyjaśniono w sposób należyty, czy powyższa przesłanka została spełniona. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy planistycznej o dostępie do drogi publicznej można mówić wówczas, gdy teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni do niej dostęp lub dostęp poprzez drogę wewnętrzną albo przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Przy ocenie bezpośredniego dostępu terenu do drogi publicznej nie wystarczy położenie obok tej drogi, ale możliwość prawnego zagwarantowania zjazdu - decyzją zarządcy drogi o jego lokalizacji. W konsekwencji warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony, gdy dostęp ten jest prawnie zagwarantowany, a nie tylko faktyczny oraz gdy gwarancja ta istnieje w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie gdy ma charakter warunkowy. Innymi słowy, dla rozpoznania wniosku inwestora konieczne jest jednoznaczne ustalenie charakteru jednej z ulic. W zależności od jego wyników będzie można przesądzić, czy - wobec braku bezpośredniego dostępu działek do drogi publicznej - dostęp ten może być zapewniony przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (o ile zostanie ustalone, że sporna ulica jest terenem prywatnym dostępnym wyłącznie jego właścicielom), czy poprzez oświadczenie zarządcy drogi o możliwości korzystania z niej (w przypadku ustalenia, że ulica jest drogą wewnętrzną). W końcu zdaniem sądu nie do zaakceptowania jest sposób sformułowania kasacyjnej części decyzji odwoławczej. Kontrolowana decyzja pierwszoinstancyjna składa się z części właściwej (rozstrzygnięcia z uzasadnieniem) i załączników, w tym mapy z oznaczoną linią zabudowy. Uchylenie wyłącznie punktu zawierającego ustalenie linii zabudowy, bez jednoczesnego uchylenia w zakwestionowanym zakresie załącznika graficznego do decyzji prowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym rozstrzygnięcia, którego część tekstowa jest sprzeczna z częścią graficzną. Jest to wada wpływająca na wykonalność decyzji, która może być rozpatrywana w kategoriach nieważności.

OPRAC. HANNA WESOŁOWSKA

@RY1@i02/2011/144/i02.2011.144.207.008a.001.jpg@RY2@

Piotr Woźniak, prawnik WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr

Uchybienia w postępowaniu oraz w treści decyzji o warunkach zabudowy wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku są bardzo poważne. Niniejsza sprawa ukazuje negatywne skutki braku powszechnego obowiązku uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do twierdzeń wskazanych w uzasadnieniu wyroku, należy podkreślić, iż nie z wszystkimi argumentami należy się zgodzić. Niewątpliwie organ powinien dokonać powtórnych uzgodnień z właściwymi organami administracji publicznej. Konieczne staje się również zbadanie dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Inaczej z kolei należy ocenić sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa. Nie można z góry założyć, iż budowa kilkunastu domów jednorodzinnych (w zabudowie szeregowej lub bliźniaczej) w rejonie o mniej intensywnej zabudowie będzie niezgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Nieuprawnione jest twierdzenie sądu, iż organ, wydając decyzję o warunkach zabudowy, powinien wziąć pod uwagę zapisy studium. Choć pojawiają się głosy w judykaturze, iż treść decyzji o warunkach zabudowy powinna uwzględniać zapisy studium (vide wyrok NSA z 6 sierpnia 2008 r., II OSK 1250/08), to stanowisko takie jest ewidentnie sprzeczne z przepisami prawa.