Wójt nie wyda zgody na inwestycję, gdy grunt nie ma dostępu do drogi publicznej

Wójt, burmistrz, prezydent miasta może wydać decyzje o warunkach zabudowy po spełnieniu warunków enumeratywnie wymienionych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jej przepisami jest to możliwe wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Dotyczy to również gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Działka, dla której mają być ustalone warunki zabudowy, musi mieć też dostęp do drogi publicznej oraz uzbrojenie wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Uzbrojenie to nie musi jednak faktycznie istnieć. Warunek ten może być także uznany za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Teren, który ma być objęty warunkami zabudowy, musi być ponadto wyłączony z produkcji rolnej i leśnej. Chociaż decyzja o warunkach zabudowy to najczęściej stosowany sposób prowadzenia inwestycji budowlanych w Polsce (w dalszym ciągu brakuje planów zagospodarowania przestrzennego w większości gmin - red.), to w praktyce przy jej wydawaniu przez gminy popełnianych jest wiele błędów. Świadczy o tym przede wszystkim bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne. W praktyce liczne wątpliwości wiążą się m.in. z dostępem do drogi publicznej z działki, która ma być objęta zabudową.

Decydującym czynnikiem przesądzającym o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących na działkach sąsiednich wobec działki objętej wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Za działkę sąsiednią przyjmuje się nieruchomość lub jej część położoną w okolicy stanowiącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. W tym celu wyznacza się tzw. obszar analizowany, którego minimalną wielkość i sposób wytyczenia określono w par. 3 rozporządzenia ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588).

Dla oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązkiem organu orzekającego jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ujętego w obszar analizowany. Analiza ta powinna być udokumentowana w formie tekstowej i graficznej, stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W orzecznictwie interpretowany szeroko jest także ustawowy wymóg istnienia co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej. Pojęcie to zostało zdefiniowane w ustawie jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 ustawy). W praktyce jednak przyjmuje się, że działka sąsiednia musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co zapewnia nie tylko połączenie bezpośrednie, lecz także pośrednie (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/2006, LexPolonica nr 2118199). Sam zaś warunek dostępu do drogi publicznej jest spełniony, gdy na przedmiotową działkę można dostać się z drogi publicznej zgodnie z prawem. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (wyrok WSA w Gdańsku z 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 514/2007, LexPolonica nr 1994565).

Dostęp ten ma mieć jednak charakter prawny, a nie faktyczny. Szczególną uwagę na tę kwestię zwrócił WSA w Rzeszowie w wyroku z 17 lutego 2011 r. (II SA/Rz 603/10, www.orzeczenia.nas.gov.pl). Jak podkreślili sędziowie, kwestia zgody na korzystanie z drogi prywatnej musi być jednoznacznie wyjaśniona, gdyż ma decydujące znaczenie dla możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Oznacza to, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomościami budzi wątpliwości. Innymi słowy warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych.

Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej - lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną. Tą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga niezaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. W przepisie tym ustawodawca wymienił przykładowo drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe.

Z drogi publicznej może zatem korzystać każdy z mocy ustawy o drogach publicznych, natomiast korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego. Oznacza to, że z drogi wewnętrznej może korzystać jej właściciel oraz każdy, kto ma zgodę właściciela. Dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie można zatem utożsamiać z faktycznym dostępem do tej drogi, przez nieruchomości, na których wnioskodawca nie posiada ustanowionej służebności i które nie stanowią dróg wewnętrznych dla niego dostępnych. Oznacza to, że dostęp ten powinien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. W konsekwencji dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do niej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.

Dla zapewnienia dostępu do konkretnej drogi konieczne jest istnienie zjazdu w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Należy przy tym podkreślić, że w razie ustalenia, iż nie jest możliwe wykorzystanie w tym celu innej drogi skomunikowanej z drogą, konieczne staje się rozważenie wykonania nowego zjazdu. Wykonanie go jednakże wymaga zezwolenia zarządcy drogi.

Uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu dokonuje się w drodze odrębnej decyzji administracyjnej, a nie uzgodnienia warunków zabudowy w tym zakresie. Jak podkreślił WSA w Warszawie w wyroku z 20 listopada 2009 r. (IV SA/Wa 1429/2009, LexPolonica nr 2273203), w żadnym razie uzgodnienie to nie może prowadzić do wytyczenia i ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy nowych zjazdów publicznych lub ich przebudowy.

Budowa lub przebudowa zjazdu należy bowiem, zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W zezwoleniu takim określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne oraz zawiera stosowne pouczenia. Dopiero wówczas zarządca drogi, kierując się wymogami wynikającymi z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, może odmówić wydania takiego zezwolenia albo też wydać je na czas określony. Następuje to jednak w odrębnej decyzji administracyjnej, poprzedzającej uzyskanie pozwolenia na budowę nowego zjazdu.

● co najmniej jedna działka sąsiednia przy tej samej drodze publicznej jest zabudowana,

● teren ma dostęp do drogi publicznej,

● istnieje lub jest projektowane uzbrojenie terenu wystarczające dla planowanej inwestycji,

● teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na nierolnicze i nieleśne,

● decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Hanna Wesołowska

dgp@infor.pl

Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

Ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 z późn. zm.).