Gmina musi wspomagać rodziny wielodzietne

Wprowadzenie zróżnicowanej opłaty za przedszkole w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny uczęszczających do niego nie narusza wyrażonej w art. 32 konstytucji RP zasady równego traktowania podmiotów.

Rada miasta ustaliła opłaty za świadczenia przedszkoli prowadzonych przez gminę (oraz oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych). Na tę uchwałę wojewoda wniósł skargę do sądu. W uzasadnieniu wskazał, że par. 4 uchwały stanowi, iż w przypadku korzystania ze świadczeń przedszkoli przez dwoje lub więcej dzieci z jednej rodziny opłaty ulegają obniżeniu o 50 proc. za drugie dziecko z rodziny uczęszczające do danego przedszkola, o 100 proc. za trzecie i kolejne dziecko. W ocenie wojewody, różnicując wysokość opłat w zależności od liczby dzieci, rada miasta naruszyła wyrażoną w art. 32 konstytucji zasadę równości. Pogląd ten podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Lublinie. Zdaniem lubelskiego sądu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie upoważnia rady gminy do różnicowania wysokości opłat w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny, które korzystają z przedszkola. Od tego orzeczenia rada miasta wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uznał ją za zasadną, dlatego uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności należy rozważyć, na czym polega istota prawna opłaty i czym się ona różni od podatku. Opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). W ocenie NSA powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że rada miasta przy ustalaniu opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar obowiązkowych zajęć nie ma pełnej swobody w kształtowaniu jej wysokości. Zastosowanie ulgi nie powoduje zmiany faktycznej opłaty, gdyż nadal pozostaje ona w tej samej wysokości. Przy tym koszt ulgi jest przerzucony na gminę, a nie na innych rodziców. W konsekwencji oznacza to, że rada gminy może różnicować wysokość opłat pobieranych od rodziców w zależności od liczby dzieci z jednej rodziny, które korzystają z przedszkola. Zdaniem NSA par. 4 zaskarżonej uchwały nie narusza art. 32 ust. 1 konstytucji. Nie każde bowiem zróżnicowanie stanowi naruszenie zasady równości, a niekiedy właśnie z uwagi na powyższą zasadę zróżnicowanie jest dopuszczalne. Chodzi zwłaszcza o sytuację, gdy służy ono ważnym celom społecznym i gospodarczym. Jak zauważył NSA, wspólną cechą podmiotów, do który kwestionowany przepis jest adresowany jest korzystanie ze świadczeń przedszkoli. W związku z tym zarówno w sytuacji, gdy ze świadczeń przedszkola korzysta jedno dziecko z danej rodziny, jak i dwoje lub więcej dzieci, świadczenia te są dotowane przez gminę. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że opłaty ponoszone przez rodzinę, w której jedno dziecko korzysta ze świadczeń przedszkola, są dla niej bardziej dotkliwe i z tego względu dyskryminujące niż w sytuacji rodzin wielodzietnych, w których więcej niż jedno dziecko korzysta z tych samych świadczeń. Określony w par. 4 zaskarżonej uchwały system zwolnień odnosi się bowiem do odmiennej sytuacji faktycznej, w jakiej znajdują się rodziny wielodzietne, nie wpływa jednak na zakres praw i obowiązków rodzin, które nie są rodzinami wielodzietnymi. W ocenie NSA zasadą, która powinna być brana pod uwagę, w każdym przypadku zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów, w zakresie świadczeń ze środków publicznych jest także zasada sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 konstytucji państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Te znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Przepis ten nakłada na władze publiczne, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, obowiązek uwzględniania w podejmowanych przez nie działaniach dobra rodziny. Ustawodawca, wymieniając w powyższym przepisie rodziny wielodzietne, uznał, że zwłaszcza ta grupa podmiotów znajduje się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej i z tego względu powinna być do niej skierowana szczególna pomoc władz publicznych. Zdaniem NSA za konstytucyjnie dopuszczalne, nawet wręcz za postulowane, należy uznać działania prawodawcy, które zmierzają do szczególnego potraktowania rodzin wielodzietnych. W szczególności takim działaniem może być wsparcie tych rodzin poprzez wprowadzenie redukcji części opłaty w przypadku korzystania ze świadczeń przedszkola przez dwoje lub więcej dzieci z jednej rodziny, gdyż formy i rodzaje tej pomocy nie są sprecyzowane w konstytucji i jest to zadanie dla bieżącego prawodawstwa.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 997/12.

KOMENTARZ EKSPERTA

@RY1@i02/2012/197/i02.2012.197.08800120b.803.jpg@RY2@

Bartłomiej Bartczak, burmistrz Gubina

W Gubinie od lat zasadą jest niepobieranie odpłatności w przedszkolach publicznych od drugiego i kolejnego dziecka z danej rodziny. Ustawa o systemie oświaty pozostawia samorządom swobodę w kształtowaniu opłat za usługi przedszkolne. Ponad rok temu gminy zostały poddane surowej publicznej krytyce za ustalanie rzekomo zbyt wysokich opłat za przedszkola. Prawda jest jednak taka, że odpłatność ponoszona przez rodziców jest jedynie niewielkim procentem całości kosztów utrzymania dziecka w placówce, a miejsce w przedszkolu publicznym wciąż jest towarem wysoce deficytowym. W tym samym czasie zrodziły się wątpliwości, czy samorządy ustalające w ramach własnych kompetencji odpłatność za placówki przedszkolne i jednocześnie chcące wspomóc rodziny wielodzietne poprzez obniżenie lub rezygnację z opłat pobieranych od kolejnych dzieci z rodziny nie łamią konstytucyjnej zasady równego traktowania podmiotów. Wyrok NSA jednoznacznie rozwiewa te wątpliwości. Obowiązek utrzymania przedszkoli jest zadaniem własnym gminy, nie objętym subwencją oświatową i dla bardzo wielu samorządów stanowi istotne obciążenie budżetowe. Mimo tego wiele gmin, przejmując na siebie zwiększone koszty utrzymania dzieci z rodzin wielodzietnych w przedszkolach publicznych, w sposób rzeczywisty realizuje postulaty polityki prorodzinnej. Niestety tego typu działań w przestrzeni publicznej jest wciąż zbyt mało, a polityka prorodzinna jest bardziej hasłem wykorzystywanym politycznie niż zbiorem koniecznych rozwiązań systemowych, w rzeczywisty sposób wspierających rodziny z małymi dziećmi.