Karuzela wokół referendum gminnego wciąż się kręci

W ważnych sprawach mieszkańcy wspólnoty samorządowej mogą wyrażać swoją wolę w referendum. W głosowaniu mają prawo zdecydować o sprawach zasadniczych dotyczących wspólnoty, mieszczących się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub o sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, czyli rady albo sejmiku, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza lub prezydenta miasta). Z inicjatywą przeprowadzenia referendum lokalnego mogą wystąpić także sami mieszkańcy. Aby doszła ona do skutku, konieczne jest jednak spełnienie przez inicjatorów ustawowych warunków i dopełnienie szeregu formalności. I tu zaczynają się schody.

10 proc. i PESEL

Z art. 4 pkt. 1 ustawy z 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz.U. z 2000 r. nr. 88, poz. 985 z późn. zm.) wynika, że przeprowadza się je na wniosek co najmniej 10 proc. uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. Liczba ta ustalana jest na koniec kwartału poprzedzającego złożenie wniosku referendalnego. Kluczowe znaczenie mają podpisy pod wnioskiem. Od ich prawidłowości zależy, czy w ogóle mieszkańcy będą mieli prawo przeprowadzić referendum.

Przepisy szczegółowo regulują wymagania związane z podpisami i wnioskiem. Art. 14 ust. 4 ustawy referendalnej stanowi, że osoba popierająca wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Tyle przepisy. Jednak mimo ich jasności w praktyce pojawiły się problemy interpretacyjne, które wielokrotnie ważyły na kwestii przeprowadzenia głosowania. Dlatego też regulacje dotyczące referendów nieraz były interpretowane przez sądy administracyjne. Warto, aby zarówno mieszkańcy, jak i samorządy wiedziały, że w orzecznictwie przeważa bardzo rygorystyczne stanowisko na ten temat. Nawet drobne braki dotyczące podpisów powodowały, że praktycznie cały podpis pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum był kwestionowany. Takie samo stanowisko zajmował wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny. Ale zdarzały się także orzeczenia zupełnie inne, proponujące bardziej liberalne podejście do wymogów formalnych.

Liberalne początki

Ważną rolę odegrał przede wszystkim wyrok NSA z 29 września 2004 r. (OSK 1117/04) dotyczący odwołania prezydenta Ostrowca Świętokrzyskiego. Sąd analizując kwestię podpisów pod wnioskiem referendalnym, rozstrzygnął kwestię fundamentalną. Uznał, że pod pojęciem prawidłowo złożonego podpisu należy rozumieć podpis sensu stricte, czyli w wąskim znaczeniu, a nie podpis wraz z danymi identyfikującymi podpisującego. To zdaniem sądu oznacza, że uchybienia np. w zakresie braków co do pozostałych danych są usuwalne. To kluczowe rozstrzygnięcie dało początek zażartej dyskusji i ostatecznie spotkało się z krytyką doktryny. Kolejne składy Naczelnego Sądu Administracyjnego mocno dystansowały się do przyjętych w tym wyroku tez.

Twarde "nie"

W serii kolejnych orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny odciął od tej linii interpretacyjnej. W orzeczeniu z 13  września 2006 r. (sygn. akt II OSK 1044/06) NSA wskazał, że w prawie polskim nie ma definicji prawidłowo złożonego podpisu. Można jednak wnioskować na podstawie wielu przepisów, że odrywanie podpisu od danych osobowych podpisującego nie jest uzasadnione. Nie można przyjmować, że podpis pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum to tylko "własnoręczny podpis". Chodzi o podpis w szerszym znaczeniu, czyli podpis plus pozostałe dane (nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL). Sam podpis nie zawsze pozwala na identyfikację osoby składającej go. Dla organu weryfikującego znaczenie mają zarówno podpis jak i inne, ustawowo określone, dane osobowe identyfikujące określoną osobę. W konsekwencji także 60-dniowy termin do zbierania podpisów musi być rozumiany jako termin do zbierania podpisów wraz z danymi identyfikującymi osobę składającą podpis. Po upływie 60 dni nie można usunąć nie tylko braków dotyczących samego podpisu ale także braków dotyczących pozostałych danych.

Podobnie swoje stanowisko uzasadniał NSA w wyroku z 25 listopada 2008 r. (sygn. akt II OSK 1544/08), w którym sąd badał zasady przeprowadzenia referendum gminnego dotyczącego likwidacji strefy płatnego parkowania. Mieszkańcy zebrali konieczne podpisy, jednak szereg z nich miało braki lub zawierało błędy. Sąd zwrócił uwagę, że inicjator referendum nie zbiera samych podpisów. Uznał, że mieszkaniec popierający wniosek musi podać na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Oba te elementy są ze sobą powiązane i sam podpis jako taki nie egzystuje samodzielnie.

Ważne

Nawet drobne braki powodują, że praktycznie cały podpis pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum jest kwestionowany

Także w wyroku z 20 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 281/12) NSA uznał, że podpis, któremu nie towarzyszą pełne dane osobowe, nie pozwala na identyfikację podpisującego. Wiele uchybień w tym zakresie można uznać za usuwalne (niepodanie pełnych danych, podanie tylko nazwiska czy podpis niezbyt czytelny). Jednak ustawodawca nie pozwala na usuwanie uchybień po upływie terminu do zebrania podpisów. Niewyznaczenie dodatkowego terminu na usunięcie wad list z podpisami po upływie 60 dni na zebranie podpisów, jest prawidłowe. NSA uznał także, że prawa określone w konstytucji, w tym także prawo do referendum, nie mają charakteru absolutnego. Zgodnie z art. 170 Konstytucji zasady i tryb przeprowadzania referendum określa ustawa. W sytuacji, gdy przepisy nie są naruszone, nie można uznać, by zostały naruszane zasady i konstytucyjne prawo do referendum. Władza samorządowa ma co do zasady charakter przedstawicielski (art. 169 Konstytucji RP), a mieszkańcy tylko wyjątkowo występują jako władza najwyższa. Demokracja bezpośrednia ma zatem swoje granice i w świetle polskiej regulacji nie sposób przyjąć, by można było mierzyć zakres demokracji lokalnej jedynie łatwością przeprowadzania referendum i liberalnym podejściem do zbierania podpisów, niedającym gwarancji rzetelności.

Pomorskie rozróżnienia

Ostatnio jednak zapadł wyrok WSA w Gdańsku o referendum w sprawie odwołania prezydenta Słupska (sygn. akt III SA/Gd 391/12). Wyrok ten ponownie otworzył dyskusję o ocenie braków wśród podpisów pod wnioskiem. Komisarz wyborczy zakwestionował część podpisów i uniemożliwił przeprowadzenie referendum. Dopatrzył się, że niektóre z nich są nieczytelne, inne bez imion albo zamiast imienia widniała pierwsza litera, przy części podpisów brakowało PESEL. Ponadto część osób nie podała pełnego adresu z numerem domu i mieszkania. Mieszkańcy zaskarżyli to rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego. Wśród 667 zakwestionowanych przez komisarza podpisów skarżący wskazali, iż dostrzegają przynajmniej 218 takich, które mógłby być uznane za poprawne, gdyby nie formalistyczne podejście komisarza. To pozwoliłoby przeprowadzić referendum. Gdański WSA przyznał rację mieszkańcom. Podzielił wprawdzie co do zasady pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok sygn. akt II OSK 1544/08), że prawidłowo złożony podpis mieszkańca to nie tylko własnoręczny podpis, ale podpis złożony wraz ze wskazaniem danych osobowych podpisującego. Ale zdaniem WSA ustawa referendalna nie określa wyraźnie sankcji związanej z nieumieszczeniem wszystkich danych osobowych podpisującego. Sąd argumentował, że konstytucyjna ranga prawa członka wspólnoty samorządowej do udziału w referendum lokalnym wymaga, by przepisy ustawy zwykłej regulujące tę materię interpretować w taki sposób, by nadmiernym, zbytecznym formalizmem nie utrudniały korzystania przez obywatela z tego uprawnienia.

Sąd podkreślił, że brak jest podstaw, by odrzucić podpis obywatela, który wskazał swe imię i nazwisko i numer PESEL, lecz wpisując adres zamieszkania, użył skrótowej nazwy ulicy lub nie wskazał numeru domu, ewentualnie mieszkania. Jeśli pozostałe dane pokrywają się z tymi, które wynikają ze spisu wyborców i systemu PESEL, a dająca się w sposób niebudzący wątpliwości odczytać nazwa ulicy, choćby podana skrótowo, wskazuje, że jest on mieszkańcem miasta, to nie można dyskwalifikować podpisu. Pominięcie szczegółowego adresu nie zmierza w tym wypadku do wprowadzenia w błąd organów wyborczych, a wynikać może np. z nieporadności osoby uprawnionej. Komisarz wyborczy w Słupsku zapowiedział, że zamierza wnieść skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Ewa Ivanova

ewa.ivanova@infor.pl