Pozwolenie na budowę wiąże organ nadzoru budowlanego

Organ nadzoru budowlanego, ustalając wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jest związany treścią prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie określonej w niej kategorii budynku.

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego wymierzył spółce z o.o. karę w kwocie 100 tys. zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego (przechowalni owoców). Organ wskazał, że w trakcie kontroli stwierdzono, iż inwestor przystąpił do użytkowania hali z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej: p.b.), magazynując i przechowując około 200 ton jabłek w komorach chłodniczych. Wskazując na obowiązek nałożenia kary, organ stwierdził, że budynek jest obiektem magazynowym i powinien być zaliczony do XVIII kategorii obiektów budowlanych, a nie - jak podano w pozwoleniu na budowę - do II kategorii. Wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, po rozpoznaniu zażalenia spółki, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Zdaniem organu odwoławczego, z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezsprzecznie wynikał fakt użytkowania budowli. Podzielił on pogląd wyrażony przez organ I instancji, że obiekt należy do kategorii XVIII, a określenie innej kategorii w pozwoleniu na budowę nie wiąże organu nadzorczego. Od powyższego postanowienia spółka wniosła skargę, którą wojewódzki sąd administracyjny uwzględnił. W uzasadnieniu wyroku sąd I instancji podkreślił, że nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania wymaga przede wszystkim ustalenia, czy miał miejsce fakt użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia lub też bez uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie.

Zdaniem WSA nie ulega wątpliwości, że w sprawie doszło do nielegalnego użytkowania hali. Po analizie materiału dowodowego sąd doszedł do wniosku, że bez względu na to, czy spółka obowiązana była do uzyskania zezwolenia na użytkowanie, czy też jedynie do zawiadomienia o zakończeniu prowadzonych robót budowlanych, uchybiła ona tym obowiązkom, przystępując do użytkowania bez wywiązania się z jednego z nich. Przechodząc do kontroli wysokości wymierzonej grzywny, sąd I instancji uznał, że organ - ustalając karę - związany jest treścią prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie określonej w niej kategorii obiektu wynikającej z przeznaczenia. Tym samym nie jest uprawniony do własnych ocen w tym zakresie. Określenie kategorii obiektu budowlanego stanowi element merytoryczny decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z rozporządzeniem ministra infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz.U. nr 120, poz. 1127). Ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, stanowiąca akt legitymujący inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, ma wpływ na późniejsze jego prawa i obowiązki w procesie inwestycyjnym.

Zdaniem WSA postępowanie przed organem odwoławczym naruszało art. 6 k.p.a. z tego względu, że nakładając karę organ I instancji wskazał, iż inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 p.b. Tymczasem niemożliwa jest sytuacja, gdy spełnione są łącznie przesłanki z tych przepisów, a obowiązkiem organu było wskazanie, której z norm uchybił inwestor. Zaniechanie precyzyjnego ustalenia, czy do użytkowania przystąpiono wbrew art. 54, czy art. 55 prawa budowlanego skutkowało brakiem wskazania, która norma została naruszona. Godzi to w zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.

NSA oddalił skargę kasacyjną organu. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że po pierwsze - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - organy nie ustaliły, czy do użytkowania doszło z uchybieniem art. 54, czy art. 55 prawa budowlanego. Art. 54 p.b. wymaga zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Art. 55 p.b. przewiduje natomiast konieczność uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po drugie, NSA za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 36 p.b.

Zdaniem NSA zamieszczenie informacji o kategorii obiektu w decyzji o pozwoleniu na budowę należy wiązać z "innymi informacjami niezbędnymi inwestorowi do legalnego wykonywania robót budowlanych" (art. 32 ust. 6 in fine p.b.). Za uznaniem takich informacji za "niezbędne" przemawia to, iż ustalenie kategorii obiektu budowlanego wpływa na dalsze etapy procesu inwestycyjnego, w tym przede wszystkim na określenie sposobu jego legalnego zakończenia. Zgodnie z art. 55 pkt 1 p.b., zaliczenie obiektu budowlanego do określonej kategorii jest jedną z podstaw ustalenia, czy w danej sprawie wymagane będzie pozwolenie na użytkowanie, czy też dokonanie zgłoszenia, o jakim mowa w art. 54 tej ustawy. Ustalenie tej kwestii następuje na etapie rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę i wymaga zamieszczenia, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 5 p.b., informacji o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art. 55. Z tych też przyczyn NSA uznał, iż ustalona w decyzji pozostającej w obrocie prawnym o pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego wiąże organy nadzoru budowlanego. NSA podkreślił, że nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłoby nakładanie dolegliwej sankcji administracyjnej, gdy inwestor nie może tego nawet przewidzieć.

z 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 632/11.

KOMENTARZ EKSPERTA

asystent sędziego NSA

Przepisy ustawy - Prawo budowlane wymagają od inwestora - przed rozpoczęciem użytkowania nowo zbudowanego obiektu budowlanego - pewnej aktywności. Zasadą jest, że do użytkowania takiego obiektu można przystąpić po uprzednim zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji (art. 54). Natomiast w art. 55 ustawodawca wyliczył obiekty, do użytkowania których nie wystarczy zgłoszenie, a należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 55 pkt 1 takie zezwolenie wymagane jest w przypadku wymienionych w przepisie kategorii obiektów. W omówionym orzeczeniu NSA wskazał, kto i na jakim etapie procesu inwestycyjnego decyduje o tym, do jakiej kategorii dany obiekt zaliczyć. Określenie w decyzji o pozwoleniu na budowę, że dany obiekt mieści się w kategorii zwolnionej od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie, nie może powodować ukarania inwestora na dalszym etapie z powodu braku tego drugiego pozwolenia. Przeciwne stanowisko byłoby sprzeczne m.in. z zasadą zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.).