Dotacja nierozliczona na czas nie zostanie wstrzymana

Rada miasta nie jest uprawniona do nałożenia, w drodze uchwały sankcji w postaci wstrzymania dotacji podmiotowi prowadzącemu niepubliczną szkołę (przedszkole) w przypadku niezłożenia w terminie rozliczenia dotacji. Takie rozstrzygnięcie nie znajduje umocowania w przepisach ustawy o systemie oświaty.

Rada miasta podjęła uchwałę o zmianie załącznika do uchwały w sprawie ustalenia zasad udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych niesamorządowych i niepublicznych (szkoły/placówki o uprawnieniach publicznych): przedszkoli, szkół podstawowych, szkół gimnazjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych. W zmienionym załączniku postanowiono m.in., że "w przypadku niezłożenia w terminie rozliczenia dotacji, dotacja zostanie wstrzymana do czasu złożenia sprawozdania przez szkołę/placówkę". Po bezskutecznym wezwaniu rady do usunięcia naruszania prawa skargę na uchwałę do wojewódzkiego sądu administracyjnego wniosła spółka prowadząca szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie miasta. WSA uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonych przepisów uchwały. Sąd I instancji wskazał, że przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej. Sąd wskazał, że wzorcem normatywnym wyznaczającym granice materialne, procesowe i kompetencyjne dla stanowienia prawa miejscowego w zakresie udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych są: art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. 2004 r. nr 256, poz. 2572). Zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie interpretacją drugiego ze wskazanych przepisów określone w nim upoważnienie do ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli nie jest równoznaczne z kompetencją organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ograniczania prawa do wypłaty dotacji. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "rozliczanie" należy rozumieć jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno-technicznym, zaś "tryb udzielania i rozliczania" oznaczać winien zasady i terminy zgłaszania korekty danych stanowiących podstawę naliczania dotacji, a także zwrotu niewykorzystanej dotacji jednostce samorządu, która jej udzieliła. Zdaniem WSA przewidziana w załączniku do zaskarżonej uchwały sankcja w postaci wstrzymania dotacji w przypadku niedostarczenia sprawozdania rocznego z wykorzystania dotacji w określonym terminie nie znajduje umocowania w przepisach stanowiących podstawę prawną zaskarżonej uchwały. Regulacja ta jest ponadto sprzeczna z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty (u.s.o.), jedynym warunkiem nieudzielania dotacji jest bowiem niepodanie przez podmiot prowadzący niepubliczną szkołę organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowanej liczby uczniów do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła rada miasta, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

NSA oddalił skargę kasacyjną organu. Za kwestię sporną w niniejszej sprawie uznał zakres upoważnienia ustawowego dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego zawartego w art. 90 ust. 4 u.s.o. do wydania aktu prawa miejscowego. NSA zaaprobował stanowisko sądu I instancji polegające na przyjęciu, że rozstrzygnięcia zawarte w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie mogą obejmować materii wykraczającej poza upoważnienie ustawowe. Wykładnia celowościowa nie powinna w takim przypadku prowadzić do rozszerzenia umocowania ustawowego. W ocenie NSA ze wskazanych w art. 90 ust. 4 u.s.o. granic upoważnienia trudno wywieść upoważnienie do wstrzymania wypłat dotacji za kolejne miesiące w przypadku niewywiązania się z obowiązku złożenia sprawozdania rocznego w terminie. Działanie takie nie może bowiem być uznane ani za element trybu udzielania i rozliczania, ani też za element kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Wstrzymanie dotacji w przypadku niezłożenia w terminie sprawozdania rocznego stanowi swoistą sankcję za wadliwe działanie podmiotu dotowanego, a do stanowienia takiej sankcji ustawa nie upoważniła organu samorządu terytorialnego. NSA podkreślił, że w kwestionowanym przepisie uchwały nie chodziło o poinformowanie o liczbie uczniów uczęszczających do szkoły, która to informacja warunkuje wysokość kolejnych dotacji i może być elementem trybu jej przyznawania, tylko o przedstawienie sprawozdania rocznego w terminie do 20 stycznia następnego roku budżetowego, czyli o informację konieczną do przeprowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Samo ustanowienie obowiązku przekazania sprawozdania rocznego do 20 stycznia następnego roku budżetowego jest oczywiście zasadne i nie zostało zakwestionowane, natomiast ustanowienie sankcji w postaci wstrzymania dotacji w następnym roku budżetowym nie znajduje uzasadnienia w prawie. Przekazanie organowi samorządu sprawozdania rocznego z wykorzystania dotacji nie ma wpływu na wysokość kolejnych części dotacji w przyszłości, a nieprawidłowości wykorzystania wywołują skutki przewidziane w ustawie o finansach publicznych.

z 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 204/11.

KOMENTARZ EKSPERTA

asystent sędziego NSA

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, także specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. W myśl art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Uchwała podejmowana przez organ samorządowy stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy generalne i abstrakcyjne. Skierowana jest do wszystkich osób prowadzących niepubliczne ośrodki oświatowe na terenie gminy. Co istotne, materia takiej uchwały nie może być dowolnie kształtowana przez wydający ją organ. Wyraźne granice wyznacza delegacja ustawowa. Upoważnienie ustawowe należy rozumieć wąsko. Tryb udzielania dotacji, o którym mowa w cytowanym przepisie, ma znaczenie techniczne. Nie upoważnia jednostki stanowiącej np. do wskazania w uchwale dodatkowych kryteriów przyznania dotacji niepublicznej szkole czy przedszkolu. Nie może także nakładać na odbiorcę dotacji sankcji nieznanych w ustawie.