Zapomnijcie o ogrodach, choć stamtąd pochodzicie

Do Trybunału Konstytucyjnego zaskarżono całą ustawę z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Podważono więc wszystkie prawa działkowców. Ich zdaniem zarzuty wobec ustawy są bezzasadne. Sytuację odbierają zaś jako kolejny zamach na ogrody i próbę wyrzucenia ich z zajmowanych terenów.

22 lutego 2010 r. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego złożył do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją sześciu przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (u.r.o.d.). Określa ona fundamentalne prawa działkowców, które zostały zakwestionowane we wniosku. Podważono m.in. przepisy, które gwarantują działkowcom tytuł prawny do użytkowanych działek, jak również własność majątku usytuowanego na tych działkach. Inicjatywa Pierwszego Prezesa była olbrzymim zaskoczeniem. Wszak z działalności Sądu Najwyższego nie płynęły żadne sygnały, iż zaskarżone przepisy budzą wątpliwości co do zgodności z konstytucją.

Prawdziwym szokiem okazała się jednak informacja, że po ponad sześciu miesiącach od złożeniu swojego wniosku Pierwszy Prezes zmienił zdanie i zaskarżył całą ustawę. Zgłosił też żądanie alternatywne, wnosząc o uchylenia przepisów pierwotnie zaskarżonych, jak również innych kluczowych regulacji ustawy. W rezultacie podważył m.in. takie prawa działkowców, jak: zwolnienia podatkowe, prawo do działki, odrębna własność, ochrona przed roszczeniami osób trzecich, pierwszeństwo osób bliskich do działki po śmierci działkowca, a także prawo do działki zamiennej oraz odszkodowania za własność w razie likwidacji ogrodu. Ewentualny wyrok Trybunału Konstytucyjnego uwzględniający wniosek mógłby przekreślić możliwość przywrócenia działkowcom tych praw. Mając zatem na uwadze takie konsekwencje dla ponad miliona rodzin korzystających z działek rodzinnych, warto przybliżyć znaczenie zaskarżonych przepisów oraz dokonać oceny zarzutów zmierzających do ich uchylenia.

Żeby ogrody były ogrodami

Zaskarżony art. 13 ust. 4 ustawy określa działkę jako miejsce przeznaczone do wypoczynku i rekreacji oraz prowadzenia upraw ogrodniczych. Stąd przepis ten zakazuje zamieszkiwania i wykonywania działalności gospodarczej na działce. Wnioskodawca zarzuca tej regulacji brak jasności, choć jej treść jest niezwykle klarowna. Funkcją tego przepisu jest wykluczenie możliwości korzystania z działki w sposób sprzeczny z jej przeznaczeniem. Przepis posługuje się sformułowaniami czytelnymi, powszechnie znanymi i ustawowo określonymi. Pojęcie "zamieszkiwanie" zostało sprecyzowane w art. 25 kodeksu cywilnego, natomiast "działalność gospodarcza" w art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Z kolei "wypoczynek" i "rekreacja" są tak powszechnymi określeniami, że w razie wątpliwości można się odwołać do definicji słownikowej. Zaskarżony przepis obowiązuje prawie siedem lat i w tym czasie nie stwarzał wątpliwości interpretacyjnych. Oczywiste jest, że art. 13 ust. 4 dopuszcza na działce rozmaite formy wypoczynku i rekreacji, o ile nie następują w ramach zamieszkiwania lub działalności gospodarczej. Przepis ten stoi więc na przeszkodzie próbom przekształcania ogrodów w osiedla mieszkaniowe oraz miejsca prowadzenia biznesu. Jego uchylenie radykalnie zmieniłoby charakter ogrodów, które zamieniłyby się w slumsy.

Z użytkownika w dzikiego lokatora

Zakwestionowany w całości art. 14 u.r.o.d. określa prawa, jakie działkowcom przysługują do działek. Ma więc dla nich zasadnicze znaczenie. Dzięki niemu nabywają do działek konkretne prawo, które może być ujawnione w księdze wieczystej. Jako prawni użytkownicy gruntu korzystają też z ochrony sądowej. Wnioskodawca zarzuca tej regulacji brak precyzyjności w określeniu prawa do działki. Jednak art. 14 ustawy wskazuje, iż działkowiec może korzystać z działki na podstawie dwóch rodzajów prawa. Pierwszym z nich jest mające obligacyjny charakter "prawo użytkowania działki" (art. 14 ust. 1 u.r.o.d.) - uprawnia do używania działki i pobierania z niej pożytków. Jest to podstawowy tytuł prawny ustanawiany na rzecz działkowca. W celu umocnienia jego pozycji prawo to może być ujawnione w księdze wieczystej. Jako prawo obligacyjne jest ono zasadniczo skuteczne względem ustanawiającego, czyli PZD, ale nie właściciela. Dlatego realizując postulat wzmocnienia pozycji prawnej działkowca wobec właściciela gruntu (zwykle gminy), ustawodawca w art. 14 ust. 2 wprowadził zasadę, że w ogrodach, których tereny PZD przejął w użytkowanie wieczyste, działkowiec może wystąpić o ustanowienia prawa użytkowania - ograniczonego prawa rzeczowego uregulowanego w kodeksie cywilnym (art. 252 i następne k.c.). Zaskarżona regulacja jest więc precyzyjna w określeniu zakresu uprawnień działkowca do użytkowanego gruntu. Ma fundamentalne znaczenie, gdyż gwarantuje działkowcom tytuł prawny do działek. Brak tych zapisów grozi pozbawieniem ich należytej ochrony prawnej, wynikającej z posiadanego statusu użytkowników działek. Mogą się stać "dzikimi lokatorami", którzy okupują działki bez żadnego prawa. Taka sytuacja znacznie ułatwiłaby przejmowanie gruntów zajętych przez ogrody. W razie eksmisji działkowiec nie będzie w stanie wykazać żadnego prawa do gruntu, które uchroni go przed usunięciem z działki. Uchylenie omawianego przepisu grozi uprzedmiotowieniem działkowców i pozbawieniem ich podmiotowości prawnej.

Wywłaszczyć działkowców

Pierwszy Prezes podważa również art. 15 ust. 2 ustawy, czyli przepis przyznający użytkownikom działek własność nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, które zostały wykonane lub nabyte ze środków finansowych jej użytkownika. Regulacja ta jest niezbędna, gdyż tworzy wyjątek od generalnej zasady superficies solo cedit, która uznaje, że wszystko, co jest związane trwale z gruntem, stanowi własność właściciela gruntu. Brak tego przepisu oznaczałby, że własność altan, nasadzeń i pozostałego majątku usytuowanego na działkach przypadałaby właścicielowi gruntu, czyli najczęściej gminie lub Skarbowi Państwa. Zaskarżony art. 15 ust. 2 jest więc przepisem o fundamentalnym znaczeniu dla działkowców, którzy mogą korzystać z pełnej ochrony prawnej przysługującej każdemu właścicielowi. Mogą m.in. żądać zapłaty od swojego następcy za majątek pozostawiony na działce. Ponadto status właściciela pozwala działkowcowi żądać odszkodowania w sytuacji np. likwidacji ogrodu. W innej sytuacji nie byłoby podstaw, aby wypłacać rekompensaty na rzecz działkowców, gdyż pozostawiony przez nich majątek stanowiłby - formalnie rzecz biorąc - własność innego podmiotu, zazwyczaj gminy inicjującej likwidację ogrodu. Narażałoby to użytkowników działek na straty albo długotrwałe procesy sądowe. Tymczasem wnioskodawca żąda uchylenia tego przepisu, uzasadniając to konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa, ochrony własności i ograniczenia możliwości wywłaszczenia. Wydaje się jednak, że to właśnie uchylenie przepisu gwarantującego działkowcom własność ich majątku byłoby rażąco sprzeczne z powyższymi zasadami. Mogłoby także wywołać niezwykle szkodliwe konsekwencje prawne i społeczne. Pamiętać trzeba, że na podstawie zaskarżonego przepisu działkowcy w dobrej wierze nabywali własność majątku. Uchylenie tej regulacji musiałoby więc być rozpatrywane jako naruszenia praw słusznie nabytych, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawa wyrażonego w art. 2 konstytucji. Ponadto pozbawienie działkowców własności stanowiłoby pogwałcenie konstytucyjnej ochrony wynikającej z art. 64 ustawy zasadniczej. Oznacza to, że efektem uwzględnienia przedmiotowego zarzutu będzie stan rażąco sprzeczny ze standardami i wartościami konstytucyjnymi.

Podatki dobiją działkowców?

Zaskarżając całą ustawę, Pierwszy Prezes podważył również art. 16, który nadaje działkowcom zwolnienie z podatków oraz opłat skarbowych i administracyjnych z tytułu użytkowania działek. Rozwiązanie to jest efektem uznania ROD za urządzenie użyteczności publicznej, zapewniające świadczenia socjalne w formie działek rodzinnych, które stanowią wsparcie głównie dla najuboższych członków społeczności lokalnych. Bezzasadne byłoby więc obciążanie tych osób daninami publicznymi. Ponadto powyższe zwolnienie nie wpływa negatywnie na sytuację finansową gmin. Funkcjonuje bowiem od lat i chociażby z tego względu ustawa nie pogorszyła sytuacji samorządów. Zwolnienie jest konieczne do zachowania działek jako swoistej formy wsparcia socjalnego dla najbardziej potrzebujących grup społecznych. Brak tego zwolnienia to znaczny wzrost kosztów użytkowania działek. Dodatkowe wydatki z tytułu podatków i rozmaitych opłat, stanowiłyby dla emerytów lub rencistów obciążenie, które mogłoby skutkować ekonomicznym wykluczeniem wielu działkowców z ogrodów. Jednak mimo tak dolegliwych skutków wnioskodawca nie tylko zaskarżył ten ważny przepis, lecz także w ogóle nie zadał sobie trudu, żeby uzasadnić, czemu neguje tak istotną gwarancję dla działkowców. Nie podał w tym zakresie żadnych merytorycznych argumentów. Nie podjął nawet próby obalenia konstytucyjności tego przepisu, mimo że żąda jego definitywnego uchylenia. Skoro więc sam wnioskodawca nie potrafił przedstawić jakichkolwiek zarzutów wobec zwolnienia dla działkowców, to tym samym należy uznać, że przepis ten jest zgodny z konstytucją.

Aby działka była naprawdę rodzinna

Pierwszy Prezes zakwestionował również art. 31 ust. 4 ustawy. Przepis ten przyznaje osobom bliskim prawo pierwszeństwa do przejęcia działki po zmarłym działkowcu. Dzięki tej regulacji działka pozostaje w rodzinie zmarłego. Znaczenie tego przepisu polega na tym, że dotyczy niezbywalnego prawa użytkowania działki, które zasadniczo wygasłoby na skutek śmierci działkowca. Wówczas najbliżsi nie mieliby jakichkolwiek gwarancji prawnych do skutecznego ubiegania się o pozostawioną działkę. Uchylenie tej regulacji mogłoby więc realnie wstrzymać proces przejmowania działek po zmarłych przez osoby bliskie i przerwać istniejącą od kilku pokoleń ciągłość użytkowania działek przez rodziny. Jednak wnioskodawca zarzuca, że przepis ten nie określa precyzyjnie, komu dokładnie przypada działka po śmierci użytkownika, gdyż posługuje się sformułowaniem "osoby bliskie użytkujące z nim wspólnie działkę". Zarzut ten jest chybiony, gdyż nierealne jest z góry określenie w przepisie, która dokładnie osoba ma przejąć działkę po zmarłym. Byłoby to również sprzeczne z funkcją działki jako świadczenia socjalnego, które powinno przysługiwać osobie obiektywnie jej potrzebującej. Kuriozalne byłoby więc ścisłe i mechaniczne wskazanie, kto jest uprawniony do przejęcia działki, gdyż taki sztuczny wybór mógłby się okazać krzywdzący dla innej osoby bliskiej zmarłego, a także mógłby ignorować jego wolę. Pamiętać przy tym trzeba, że wszelkie kwestie dotyczące przydziału działek (także po zmarłych) podlegają kontroli sądowej, wobec czego zagrożenie naruszenia praw kogokolwiek jest znikome.

Na co stać dewelopera, a na co działkowca

Artykuł 10 u.r.o.d. stanowi podstawę przekazywania gruntów publicznych pod nowe ogrody. Regulacja ta jest następstwem koncepcji przyjętej przez ustawodawcę, który uznał walor społeczny ROD i nadał im status urządzeń użyteczności publicznej. A zatem ustawodawca - w zakresie swojej autonomii legislacyjnej - utworzył model wsparcia społecznego poprzez specyficzną kategorię ogrodów działkowych realizujących wyznaczone funkcje publiczne. Odrębną regulacją określił szczególne zasady ich tworzenia i funkcjonowania i przyjął konstrukcję zakładania ich na gruntach publicznych, czym ułatwiał ich powstawanie. Powyższy model jest stosowany nie tylko w Polsce, lecz także w większości krajów europejskich.

Poczynione uwagi są niezwykle ważne. Istota zarzutu wobec art. 10 wymierzona jest bowiem nie tyle w konstytucyjność, ile de facto w przyjęty przez ustawodawcę model funkcjonowania ROD w Polsce. Wnioskodawca prowadzi więc polemikę z ustawodawcą, a nie wykazuje związku pomiędzy zaskarżoną regulacją a powołanymi normami konstytucyjności. Tym samym w żaden sposób nie obalił domniemania konstytucyjności przepisu.

Z obowiązku obalenia domniemania nie zwalnia go fakt, że TK orzekł już o niekonstytucyjności przepisu w zakresie gruntów będących własnością gmin. Artykuł 10 nadal obowiązuje co do gruntów państwa. Argumentacja z tamtego orzeczenia nie jest adekwatna wobec pozostałej części przepisu. Ustawodawca, będąc do tego uprawnionym, określił sposobu wykorzystania mienia państwowego.

Zarzut zmierza do całkowitego uchylenia przepisu. W konsekwencji przekazywanie gruntów publicznych pod ogrody następowałoby na ogólnych warunkach ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez opcji preferencyjnego traktowania. Uzurpuje więc sobie rolę ustawodawcy - dąży do dostosowania rozwiązań do własnej koncepcji.

Intencją zarzutu jest trwałe zablokowanie rozwoju ogrodnictwa działkowego w Polsce. Oczywistym jest bowiem, że pozyskiwanie terenów pod ogrody na komercyjnych warunkach wykluczy możliwość udostępniania działek nieodpłatnie. Wprowadzenie preferencyjnych zasad przekazywania gruntów publicznych pod ROD było zaś uzasadnione właśnie tym, że z działek nieodpłatnie korzystać mogą również osoby mniej zamożne. Ogrody działkowe nigdy i nigdzie nie funkcjonowały na zasadach rynkowych. Teza wnioskodawcy, iż uchylenie art. 10 spowoduje rozkwit ogrodnictwa działkowego w Polsce, brzmi więc wręcz absurdalnie.

Stwierdzenie to oraz faktyczny brak (we wniosku) merytorycznej argumentacji na poparcie tezy o niekonstytucyjności regulacji świadczą o tym, że jej zaskarżenie jest bezzasadne. Odmienna wizja ogrodnictwa działkowego w Polsce nie jest jeszcze wystarczającym powodem, aby kwestionować moc prawną ustawy. Pamiętać też należy o praktycznych konsekwencjach uchylenia regulacji. Może to posłużyć do kwestionowania tytułu prawnego do gruntów już zajętych pod ROD. Już dziś częściowe uchylenie art. 10 jest bezpodstawnie wykorzystywane jako argument dla braku obowiązku zapewnienia terenów zastępczych w razie likwidacji ROD. Realne jest więc, że całkowite uchylenie art. 10 nie tylko trwale zablokuje rozwój ogrodnictwa działkowego, lecz także przyczyni się do jego stopniowego zamierania w Polsce.

Kto daje i odbiera...

Zaskarżony art. 17 ust. 2 stanowi, że "Likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego odbywa się za zgodą PZD". Zarzuty stawiane wobec niego dotyczą techniki legislacyjnej (braku realizacji postulatu określoności prawa) oraz ograniczenia uprawnień właściciela terenu.

Zarzut formalny wnioskodawca uzasadnił nieprecyzyjnością pojęcia "likwidacja ROD". Jest to zaskakujące. Sformułowanie to funkcjonuje od 60 lat i nigdy nie rodziło rozbieżności w orzecznictwie. Równie niezrozumiały jest zarzut braku określenia w ustawie formy wyrażania zgody na likwidację. PZD, jak każda osoba prawną, działa na zasadach określonych w statucie. Stąd kwestia organu, który decyduje o likwidacji, nie musi być rozstrzygana w ustawie. Z kolei brak

wymogu szczególnej formy dla tej czynności oznacza, że może to nastąpić w każdej dopuszczalnej prawem formie (art. 60 k.c.). Rozwiązanie to bez wątpienia nie jest sprzeczne z konstytucją.

Odnośnie do zarzutu naruszenia praw właściciela terenu, jest on następstwem zaskakującej tezy wnioskodawcy, iż prawa majątkowe PZD i działkowców zasługują na słabszą ochronę niż prawa pozostałych podmiotów. Nie ma najmniejszych podstaw do negowania tego, że jeżeli PZD nabył prawo do terenu ROD, to jego odjęcie może nastąpić wyłącznie na zasadzie dobrowolności (stąd wymóg zgody na likwidację), względnie w drodze wywłaszczenia - co ustawa dopuszcza. Paradoksalnie więc sprzeczne z konstytucyjną zasadą równego traktowania jest wnioskowanie, że prawa przysługujące PZD są prawami gorszej kategorii.

Równie nieprawdziwy jest argument o niemożności likwidacji ROD na terenach, do których PZD nie posiada tytułu prawnego. Przeczy mu chociażby orzecznictwo Sądu Najwyższego, który - jeżeli PZD nie posiadał tytułu prawnego do nieruchomości - nakazywał mu wydanie nieruchomości.

Nie można też podzielić poglądu, iż art. 17. ust. 2 u.r.o.d. jest niekonstytucyjny, bo trwale ogranicza właściciela nieruchomości w swobodzie dysponowania nią. Jeżeli własność rzeczy obciąża prawo osoby trzeciej (np. prawo użytkowania), to w zakresie wynikającym z uprawnień tej osoby właściciel nie może korzystać z rzeczy. Stan ten jest istotą stosunku prawnorzeczowego i niektórych stosunków obligacyjnych (najem, dzierżawa). Ograniczenia w korzystaniu z własności przez państwo lub gminę w przypadku istnienia na nieruchomości ROD są właśnie skutkami takich praw.

Podnosząc zarzut ograniczenia prawa własności państwa i gminy, wnioskodawca przeoczył też okoliczność, jaką jest czas, w którym PZD nabywał prawo do nieruchomości - zasadniczo przed 1990 r. Grunty ogrodów stanowiły wówczas własność państwa, którego Sejm jest organem. Dlatego jeżeli ustawa ustanowiła prawo na rzecz PZD kosztem państwa, to należy przyjąć, że nastąpiło to za zgodą właściciela. Co istotne, prawa nabyte w drodze ustawy podlegają standardowej ochronie. Jeżeli chodzi o gminy, to własność do terenów ogrodów nabyły one po 1990 r. - w wyniku komunalizacji. Ogrody były tam już wcześniej. Występując o komunalizację terenu ROD, gmina wiedziała, iż sposób korzystania z tej własności podlega ograniczeniom. Mało tego, podstawą komunalizacji był fakt, że nieruchomość zajmował ogród. Gdyby nie to, gmina nie stałaby się jej właścicielem.

Reasumując, zaskarżenie art. 17 ust. 2 opiera się na argumentacji zakładając - sprzeczną z konstytucją - dopuszczalność dyskryminacji PZD. Wnioskodawca zdaje się uważać, że prawa PZD podlegają mniejszej ochronie niż takie same prawa innych podmiotów. Zapomina też, że w demokratycznym państwie prawa każdy, kto ma zostać pozbawiony prawa, musi się na to zgodzić, zaś odstępstwa od tej zasady występują jedynie wyjątkowo - w przypadku wywłaszczenia. Zasadę tę realizuje właśnie art. 17 ust. 2 u.r.o.d.

Działkowcom tyle co ptakom

Zaskarżając art. 18 u.r.o.d. - ograniczający likwidację ROD w okresie wegetacji roślin - wnioskodawca odwołał się do poglądu Trybunał Konstytucyjnego z orzeczenia z 9 grudnia 2008 r. (sygn. akt K 61/07). Jakkolwiek sygnalizacja TK jest niewątpliwie mocnym argumentem, to pogląd zawarty w uzasadnieniu wyroku nie ma mocy wiążącej. Dlatego przepis nadal korzysta z domniemania konstytucyjności. Istnieją też podstawy przemawiające na jego korzyść.

Wnioskodawca dowodzi, że art. 18 u.r.o.d. nazbyt ingeruje w uprawnienia właściciela gruntu. Rozumowanie to pomija cel wprowadzania przedmiotowej regulacji. Ochrona w okresie wegetacyjnym ma umożliwić działkowcom zebranie plonów. Przepis zabezpiecza interes użytkowników działek. Bezpodstawne wydaje się również twierdzenie o kolizji przepisu z procedurą wywłaszczenia. Proces inwestycji związanych z wywłaszczeniem jest na tyle długotrwały, że przy należytym prowadzeniu przez organ publiczny może uwzględnić okres wegetacji. Wnioskodawca dostrzega wyłącznie interes prowadzącego wywłaszczenie, a całkowicie pomija wymóg poszanowania praw wywłaszczanego - prowadzenia wywłaszczenia w sposób najmniej dla niego uciążliwy. Warto wspomnieć, że okresowe ograniczenie korzystania z nieruchomości z powodów o charakterze przyrodniczym nie jest niczym nadzwyczajnym, np. ustawa o ochronie przyrody ogranicza prace budowlane w okresie lęgowym.

Godziwe odszkodowanie to żadna łaska

Zaskarżone art. 19 i 20 u.r.o.d. określają prawa działkowców i PZD w wypadku likwidacji ogrodu - prawo do uzyskania od podmiotu likwidującego ROD nieruchomości zamiennej na odtworzenie ogrodu oraz odszkodowania za utraconą własność naniesień i nasadzeń.

Wnioskodawca zarzucił ww. przepisom brak precyzyjności sformułowania "Podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja". Z wywodu można wywnioskować, że jego zdaniem powinno nim być wyłącznie państwo lub gmina, względnie ściśle wskazana grupa podmiotów. Niestety nie sprecyzował, dlaczego tak uważa ani jaka grupa podmiotów miałaby zostać określona w przepisie.

Rozwiązanie takie byłoby wadliwe. Możliwość określenia - przez strony - podmiotu realizującego obowiązki odszkodowawcze wobec działkowców i PZD należy uznać za prawidłowe. Stopień złożoności stosunków gospodarczych i społecznych powoduje, że sztywne ograniczenia podmiotowe skutkowałyby tworzeniem nieracjonalnych barier. Elastyczny mechanizm, przy jednoczesnej gwarancji zachowania podstawowych celów ustawodawcy, należy uznać za działanie racjonalne. Tak jest w przypadku art. 19 i 20 u.r.o.d. Określają one warunki likwidacji - gwarantują działkowcom odszkodowanie i możliwość otrzymania działki w odtwarzanym ROD - a decyzję, kto będzie je realizował, pozostawia stronom postępowania.

Kolejnym argumentem wysuniętym przeciwko art. 19 i 20 u.r.o.d. było to, że obowiązek odszkodowawczy wobec PZD i działkowców stanowi nadmierną ingerencję w uprawnienia właściciela terenów. Jakio uzasadnienie wskazano, iż niekonstytucyjny jest obowiązek wyrównania szkód przy likwidacji ROD, gdyż PZD korzysta z nieruchomości na preferencyjnych warunkach. Wnioskodawca przyjmuje więc, że z nieruchomości korzysta PZD jako organizacja, a nie jej członkowie. Dlaczego - nie wyjaśnia. Z gruntu korzystają wszak indywidualni działkowcy. Niezrozumiałe jest również odmawianie PZD i działkowcom prawa do pełnej rekompensaty za straty, co jest standardem państwa prawa. Pomija się również specyficzny - mimo wszystko - charakter własności gminy i państwa. Nie sposób przyjąć, aby cel, jakiemu służy mienie publiczne, nie był uwzględniany przy interpretacji przepisów kształtujących uprawnienia właścicielskie gminy i państwa. Bez wątpienia jest nim zaspokajanie potrzeb społeczeństwa, a nie generowanie dochodu. Wykorzystanie nieruchomości pod ogród - urządzenie użyteczności publicznej zapewniające dostęp do świadczenia socjalnego - działek - jest niewątpliwie realizacją celu, któremu służyć powinno mienie publiczne.

Kwestionując art. 19 i 20 u.r.o.d., wnioskodawca podważa prawo działkowców i PZD do korzystania z zasady ochrony praw nabytych. W chwili zakładania ogrodu PZD i działkowcy działali w przekonaniu, iż jego likwidacja nastąpi pod warunkiem wypłaty odszkodowań i zapewnienia terenu zamiennego. Dlatego inwestowali na nim swój majątek. Odebranie tych praw oznaczałoby przysłowiową zmianę reguł w trakcie gry - pogwałcenie praw nabytych, a wręcz działanie prawa wstecz.

Osobną kwestią jest twierdzenie wnioskodawcy o konieczności "przemyślenia zakresu przysługującego (PZD i działkowcom) odszkodowania". Postulat ten jest zaskakujący. Odszkodowanie musi być adekwatne do utraconego prawa i to właśnie gwarantuje ustawa. Działkowcy nie otrzymują niczego więcej, niż tracą przy likwidacji ROD. Krytyki nie wytrzymuje również rozumowanie, że podstawą do ograniczenia odszkodowania za odbierane prawa są okoliczności, iż nabyto je nieodpłatnie. Konstytucja (art. 64 ust. 2) nie różnicuje zakresu ochrony praw majątkowych ze względu na źródło ich pochodzenia, sposób nabycia czy też zasady korzystania.

Równie niezrozumiałe jest twierdzenie, iż przepisy te naruszają samodzielność finansową gmin, gdyż likwidując ogród, muszą ponieść koszty odszkodowań. Wystąpienie o likwidację jest samodzielną decyzją gminy. Konieczność poniesienia wydatków jest więc następstwem jej decyzji, a nie zapisu ustawy. Równie dobrze taki zarzut można sformułować wobec obowiązku gminy wypłaty odszkodowania za wykup terenu od przysłowiowego Kowalskiego - nakazuje to wszak ustawa.

Urzędnik zawinił, działkowca powieszą?

Kolejnym zakwestionowanym przepisem jest art. 24 u.r.o.d. wyłączający możliwość zaspokajania w naturze roszczeń zgłaszanych do terenów ogrodów - mają być zaspokajane poprzez zapewnienie terenu zastępczego lub wypłatę odszkodowań. Był on reakcją ustawodawcy na przypadki zwracania byłym właścicielom terenów ogrodów bez respektowania praw działkowców i PZD, którzy przez lata, będąc w dobrej wierze, inwestowali w nieruchomość majątek. Uwolnił on działkowców i PZD od ponoszenia skutków błędów w gospodarce nieruchomościami prowadzonej przez organy publiczne.

Artykuł 24 nawiązuje do konstrukcji "nieodwracalnego skutku prawnego" z art. 156 par. 2 k.p.a. Zgodnie z nim niezależnie od rodzaju uchybienia przy wydawaniu decyzji nie można stwierdzić jego nieważności, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego.

Z sytuacją taką mamy do czynienia w przypadku decyzji wywłaszczeniowych obejmujących nieruchomości przekazane później pod ogrody. Wynika to co najmniej z dwóch przesłanek. Zgodnie z prawem obowiązującym w chwili ustanawiania praw do terenu ogrodu jego likwidacja wymagała zgody działkowców. Tak więc zasadniczo organ administracji nie był i nie jest władny bez ich zgody dysponować terenem przekazanym pod ogród.

Ponadto naniesienia i nasadzenia zlokalizowane na terenie ogrodu zawsze stanowiły odrębny od nieruchomości przedmiot własności (PZD lub indywidualnego działkowca) (obecnie art. 15 u.r.o.d.). ROD nie mogły i nie mogą funkcjonować na terenach prywatnych. W konsekwencji reprywatyzacja skutkowała wyłączeniem art. 15 u.r.o.d. - wobec majątku trwale związanego z nieruchomością zaczęłaby obowiązywać zasada superficies solo cedit - prawo właściciela nieruchomości obejmuje rzeczy trwale połączone z gruntem. Tak więc następowało ukryte wywłaszczenie PZD i działkowców z ich majątku - stawał się własnością osoby, na której rzecz dokonano zwrotu nieruchomości.

Warto też pamiętać, że zasada ochrony własności (art. 64 konstytucji) nie różnicuje ochrony dla nieruchomości i naniesień, a to w praktyce miało miejsce przed wejściem w życie art. 24 u.r.o.d. Następował zwrot nieruchomości na rzecz byłych właścicieli bez wypłacenia działkowcom i PZD odszkodowania za utraconą własność. Działkowcy, którzy zagospodarowali nieruchomość w przeświadczeniu, że inwestowany majątek - jako odrębna od nieruchomości własność - korzysta z konstytucyjnej ochrony, byli wywłaszczani bez podstawy prawnej i odszkodowania. Stan ten bez wątpienia stanowił pogwałcenie konstytucyjnych standardów. Jakkolwiek bowiem zaspokajanie roszczeń byłych właścicieli stanowiło działanie mające na celu realizację praw związanych z ochroną własność - ale nie samego prawa własności - skutkiem "reprywatyzacji" było bezpośrednie naruszenie prawa własności - działkowców i PZD. Artykuł 24 u.r.o.d. pogodził prawa byłych właścicieli z koniecznością zapewnienia ochrony własności PZD i działkowców, przy czym prymat dał ochronie własności. Niestety tego wnioskodawca nie dostrzegł.

Artykuł 24 u.r.o.d. nie lekceważy uprawnionych roszczeń osób trzecich. Trzeba podkreślić, że roszczenia te dotyczą praw majątkowych, ale nie stricte własności. Są więc właściwie zabezpieczone poprzez prawo do odszkodowania lub nieruchomości zastępczej. Niezrozumiała jest więc teza wnioskodawcy o "wtórnym wywłaszczeniu" tych osób. Przepis (co potwierdził w swym orzeczeniu SN - wyrok z 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II CSK 650/07) nie ma zastosowania do roszczeń właścicieli. Dotyczy on wyłącznie osób, które dopiero dążą do odzyskania własności. Nie sposób więc mówić o wywłaszczeniu, a jedynie o ograniczeniu form zadośćuczynienia ich prawom poprzez wyłączenie możliwości zwrotu nieruchomości.

Niezrozumiałe jest także zakwestionowanie art. 24 u.r.o.d. z uwagi na rzekome naruszenie uprawnień właścicielskich gmin i Skarbu Państwa. Zajęcie terenów pod dzisiejsze ROD odbywało się na podstawie o decyzji organów publicznych. Obciążanie ich następców prawnych - Skarb Państwa lub gminę - odpowiedzialnością za przekazanie terenu obciążonego wadą prawną należy uznać za standard w demokratycznym państwie prawa. W odróżnieniu od wcześniejszej praktyki, gdy skutki uchybień władz przerzucano na działkowców i PZD, zmuszanych do opuszczenia nieruchomości i utraty własności bez odszkodowania.

Samorząd to nie monopol

Podważony art. 6 ustawy definiuje pojęcie rodzinnego ogrodu działkowego. Wnioskodawca zarzuca, że przepis ten powierza prowadzenie tych ogrodów tylko Polskiemu Związkowi Działkowców. Jednak ustawa nie wyklucza tworzenia ogrodów przez inne podmioty, więc nie może być mowy o monopolu. Ustawa dotyczy tylko szczególnego ich rodzaju - rodzinnych ogrodów działkowych - które są urządzeniami użyteczności publicznej. Zapewniają powszechny dostęp do działek rodzinnych, które są formą świadczenia socjalnego. Są to zatem zadania publiczne powierzone samorządowi działkowców (PZD) tworzonemu przez osoby użytkujące działki. Z analogicznym rozwiązaniem mamy do czynienia w innych wypadkach, np. Polskiego Związku Łowieckiego, czego nikt dotąd nie kwestionował. Ustawodawca miał więc prawo przyjąć taki system funkcjonowania ogrodnictwa działkowego. Ale wnioskodawca kwestionuje optymalność tej koncepcji, optując za ustawą normującą działalność wszystkich ogrodów. Tyle że niezrozumiałe jest, dlaczego definitywne uchylenie podstawowych praw działkowców jest warunkiem do ewentualnego uchwalenia w przyszłości nowej ustawy, która przecież nie mogłaby już zawierać jakiegokolwiek przepisu uchylonego przez trybunał.

Państwo nie zawsze wie najlepiej

W tym kontekście za bezzasadne należałoby uznać kwestionowanie konstytucyjności art. 13 ust. 1 ustawy, który powierza samorządowi działkowców organizację i zarządzanie ROD. Ustawodawca może - w ramach konstytucyjnie zapewnionej swobody legislacyjnej - tworzyć określone samorządy i powierzać im zadania, które uznaje za społecznie i publicznie doniosłe. Taki model jest charakterystyczny również dla innych organizacji funkcjonujących w oparciu o własne ustawy. Wszystkie zajmują się istotnymi dziedzinami życia społecznego o charakterze publicznym, które z tej racji podlegają specyficznym regulacjom prawnym, gdyż działają w zastępstwie organów administracyjnych.

Taki mechanizm jest zbieżny z konstytucyjną zasadą pomocniczości, która zakłada przejmowanie przez organizacje społeczne jak największej ilości spraw publicznych. W tym celu ustawodawca często powołuje samorządy, którym powierza obowiązek realizacji konkretnych zadań o znaczeniu ogólnospołecznym. Tak uregulowano w Polsce także zasady funkcjonowania rodzinnych ogrodów działkowych. Gdyby zatem uznać racje wnioskodawcy, to należałoby również podważyć podstawy działania samorządów zawodowych, związków sportowych czy też wspomnianego już Polskiego Związku Łowieckiego. Wnioskodawca ograniczył się jednak tylko do ustawy o ROD, która wprowadza wzorce stosowane w większości zachodnich państw Unii Europejskiej, gdzie rozwija się ogrodnictwo działkowe. Tam również działa ogólnokrajowy samorząd działkowców, który prowadzi ogrody działkowe. Model ten sprawdza się w praktyce i jest akceptowany jako zgodny z interesami samych działkowców oraz społeczności lokalnych, które korzystają z dobrodziejstw ogrodów działkowych.

Odpowiedzialni za wspólne sprawy

Kolejnym zaskarżonym przepisem jest art. 30 ustawy stanowiący, że członkami PZD są osoby fizyczne użytkujące działki w rodzinnych ogrodach działkowych. Wnioskodawca kwestionuje zastosowaną konstrukcję powiązania użytkowania działki w ROD z przynależnością do PZD. Taka konstrukcja jest stosowana w wielu przypadkach i nie budzi wątpliwości konstytucyjnych. Jest ona charakterystyczna dla funkcjonowania rozmaitych samorządów zrzeszających osoby wykonujące pewne zawody lub realizujące niektóre zamiłowania (np. łowiectwo, wędkarstwo). Nie można więc zarzucać w tym przypadku ograniczenia swobody zrzeszania. Ustawa przecież nie wyklucza istnienia ogrodów działkowych funkcjonujących poza PZD. Każdy ma więc możliwość wyboru - decyduje się na działkę w ROD i przynależność do PZD albo też szuka ogrodu funkcjonującego poza strukturami Związku i ubiega się o działkę na innych - niż wynikające z ustawy - zasadach.

Dzięki modelowi wprowadzonemu ustawą każdy z działkowców ma równe prawa i obowiązki. Gdyby osoby posiadające prawo do korzystania z działki nie były jednocześnie zobowiązane współdziałać w samorządzie, to ich sytuacja byłaby korzystniejsza niż członków PZD biorących udział w pracach na rzecz wspólnoty ogrodowej i to należałoby uznać za sprzeczne z art. 32 konstytucji. Trzeba też zauważyć, że prawo do ubiegania się o działkę w ROD i członkostwo w PZD jest dostępne dla ogółu obywateli, zaś odmowa podlega zaskarżeniu do sądu powszechnego (art. 32 ustawa o ROD). Sąd może też badać, czy odmowa nie narusza kryteriów określonych ustawą, którymi PZD powinien się kierować przy przydziale działek (art. 31 ust. 3). Dlatego wbrew twierdzeniu wnioskodawcy ustawa gwarantuje równe traktowanie obywateli przez prawo.

Samodzielni w granicach prawa

Wnioskodawca zakwestionował także art. 31 ust. 1 - 3 ustawy, który reguluje podstawowe zasady przydziału działek w ROD. Prawo to jest przyznane samorządowi działkowców. Tak ukształtowany mechanizm obowiązuje w Polsce od zarania ruchu działkowego, a jednocześnie jest powszechnie stosowany w pozostałych krajach europejskich. Wynika to z idei samodzielności, niezależności i samorządności, które stanowią fundament ogrodnictwa działkowego. Podobny model jest charakterystyczny również dla innych organizacji funkcjonujących w oparciu o własne ustawy. Powierzenie realizacji szczególnego zadania publicznego samorządowi - powołanemu w tym celu w drodze ustawy - nie może być postrzegane w kategoriach naruszania Konstytucji. Stąd też bezpodstawne jest kwestionowanie zasady oddania samorządowi działkowców uprawnienia do przydziału działek. Decyzje w tym zakresie podejmują działkowcy poprzez wybranych spośród siebie przedstawicieli. Nie oznacza to wcale, że decyzje te są arbitralne. Muszą spełniać wiele warunków ustawowych (określa ona kryteria przydziału działek) i statutowych. Ponadto decyzje o przydziale działki (bądź odmowie) podlegają kontroli sądowej. Rozwiązanie to zabezpiecza więc prawa osób ubiegających się o działki. Trzeba też pamiętać, że to sami działkowcy - poprzez swoją organizację - budowali ogrody, inwestowali środki i utrzymują dzisiaj te urządzenia użyteczności publicznej. Mają więc pełen tytuł do decydowania o przyjmowania nowych członków do ogrodów. Odebranie im tego prawa byłoby wyrazem deprecjonowania roli i znaczenia samorządu w samodzielnym wykonywaniu jego zadań.

Działkowiec zrobił swoje, działkowiec może odejść?

Istnieje więc szereg argumentów przemawiających za tym, aby ustawę o ROD uznać za akt zgodny z Konstytucją RP. Podniesione we wniosku tezy, jak również bezprecedensowy zakres zaskarżenia - całej ustawy - pozwalają stwierdzić, iż inicjatywa ta jest swoistą polemiką z wolą ustawodawcy, co do wyboru modelu organizacji danej sfery życia społecznego. Faktem, którego nie można pominąć, jest również ewidentnie negatywny odbiór zaskarżenia ustawy ze strony osób, których to najbardziej dotyczy - działkowców. Nie ma w tym nic dziwnego. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu powoduje, że ustawodawca nie może go już przywrócić. W konsekwencji przyszłość ich ogrodów postawiona została pod znakiem zapytania. Od decyzji sędziów Trybunału zależy teraz, czy wieloletni wysiłek kilku pokoleń działkowców, którzy nieużytki, wysypiska śmieci i tereny poprzemysłowe przywrócili przyrodzie i społeczeństwu, zostanie zaprzepaszczony. Oczywiste jest bowiem, że pozbawienie ogrodów ochrony prawnej zawartej w ustawie o ROD i wystawienie na ryzyko komercjalizacji terenów niechybnie skończy się przegraną działkowców. Paradoksalnie, efekty ich wieloletnich starań stałyby się dla nich przekleństwem.