Przedsiębiorcy nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego

Działania kontrolne Najwyższej Izby Kontroli nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. Wystąpienie pokontrolne nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, stanowi jedynie wskazanie na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia. Może być natomiast przyczyną późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które zakończą się wydaniem rozstrzygnięcia podlegającego kontroli sądowej.

Najwyższa Izba Kontroli przeprowadziła w spółce kontrolę w zakresie jej funkcjonowania w okresie ostatnich dwóch lat. Z kontroli sporządzony został protokół, zgodnie z art. 53 ustawy z 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (t.j. Dz.U. z 2007 r., nr 231 poz. 1701 ze zm.), a w wystąpieniu pokontrolnym przedstawiono wyniki kontroli. Spółka złożyła zastrzeżenia do protokołu kontroli, dotyczące m.in. podlegania spółki kontroli NIK oraz wynagrodzeń zarządu. Zastrzeżenia zostały oddalone. W następstwie podtrzymania zarzutów przez spółkę zostały one rozpoznane przez Komisję Odwoławczą NIK, a następnie uchwałą oddalone. Wiceprezes NIK wydał postanowienie, którym zatwierdził wspomnianą uchwałę.

Spółka wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na działania NIK. WSA odrzucając skargę, wskazał, że NIK nie jest organem administracji państwowej, którego działalność poddana jest kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 5 par. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) organami administracji publicznej są ministrowie, centralne organy administracji rządowej, wojewodowie, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz inne podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. W ocenie sądu I instancji NIK nie jest organem wymienionym w tym przepisie, stąd jego rozstrzygnięcia nie mogą zostać poddane badaniu przez sądy administracyjne. Od powyższego postanowienia spółka złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

NSA oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu postanowienia sąd kasacyjny podzielił pogląd wyrażony przez sąd I instancji, że działania kontrolne Najwyższej Izby Kontroli nie podlegają kognicji sądów administracyjnych. NSA wskazał, że wystąpienie pokontrolne, które jest podstawową formą działań NIK, nie ma charakteru rozstrzygnięcia administracyjnego, stanowi jedynie wskazanie na nieprawidłowości i sposób ich usunięcia oraz może być przyczyną późniejszego wszczęcia przez właściwe organy postępowań, które dopiero zakończą się właściwymi rozstrzygnięciami podlegającymi kontroli sądowej. NSA zauważył, że NIK nie dysponuje środkami przymusu, które mogłyby doprowadzić do realizacji wniosków zawartych w wystąpieniu pokontrolnym i nie ma umocowania do stosowania w tym celu środków władczych w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., nr 270).

Zdaniem NSA skoro działania kontrolne NIK nie podlegają jurysdykcji sądu administracyjnego, to brak podstaw do przyjęcia, że takiej kontroli podlegają czynności o charakterze proceduralnym podejmowane w toku kontroli tylko w celu sprawdzenia ich poprawności proceduralnej (np. wskazywana przez spółkę uchwała Komisji Odwoławczej w sprawie zastrzeżeń zgłoszonych do wystąpienia pokontrolnego, a także postanowienie prezesa NIK w przedmiocie zatwierdzenia tej uchwały). Czynności proceduralne podlegają odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej tylko w ramach sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, i tylko wtedy gdy ustawa wyraźnie tak stanowi. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem samo skontrolowanie poprawności poszczególnych czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego, bez możliwości kontroli samej sprawy sądowoadministracyjnej. Nie mogą tego zastąpić ujęte w wystąpieniu pokontrolnym wyniki kontroli NIK.

Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych NSA stwierdził, że ochrona prawna podmiotu kontrolowanego w przypadku naruszenia jego uprawnień przez organ kontrolny może być realizowana w inny sposób na drodze innego postępowania, jeżeli na podstawie wyników kontroli zostanie ono wszczęte.

z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 759/11.

KOMENTARZ EKSPERTA

asystent sędziego NSA

W świetle przepisów Konstytucji RP Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działania organów państwa z punktu widzenia legalności, gospodarności, celowości i rzetelności. Może także kontrolować z punktu widzenia legalności i gospodarności działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się ze zobowiązań finansowych na rzecz państwa. W ustawie o Najwyższej Izbie Kontroli (art. 2) wskazano przykładowe sytuacje, w których NIK może przeprowadzić kontrolę u przedsiębiorcy. W niniejszym orzeczeniu NSA podzielił pogląd wyrażany w dotychczasowym orzecznictwie, jak też w doktrynie, zgodnie z którym działania kontrolne NIK nie mogą być przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Działania NIK, takie jak wystąpienie pokontrolne czy postanowienie prezesa NIK zatwierdzające uchwałę Komisji Odwoławczej w sprawie zastrzeżeń kontrolowanego, nie stanowią działań administracji publicznej. Są wynikiem kolejnych etapów procesu kontrolnego. Przyjęcie takiej tezy nie oznacza, że kontrolowany podmiot prowadzący działalność gospodarczą jest całkowicie pozbawiony ochrony sądowej. Warto zauważyć, że powodem wszczęcia określonego postępowania są często stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości. Dopiero rozstrzygnięcia wydane na skutek tego postępowania mogą być przedmiotem kontroli sądowej.