O terminie przedstawienia projektu zamiennego decyduje organ

Termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) ma charakter procesowy. Może więc być w określonych sytuacjach przedłużony oraz podlegać przywróceniu.

Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego nałożył na spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 4 listopada dwóch egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami. Miał on uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w sposób istotny odstępujących od zatwierdzonego projektu, przy budowie wiat magazynowych, placów składowych materiałów budowlanych i wewnętrznej sieci wodociągowej oraz robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku zaplecza budowy na budynek biurowo-handlowy. Spółka zwróciła się do organu z prośbą o zmianę terminu określonego decyzji z 4 listopada na 4 grudnia. Jako powód podała przedłużanie się procesu zaewidencjonowania mapy do celów projektowych w urzędzie miejskim, co przełożyło się na przesunięcie wykonania projektu budowlanego zamiennego.

W odpowiedzi organ poinformował inwestora, że decyzja może być zmieniona jedynie w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.). Inwestor zwrócił się więc do organu o potraktowanie jego pisma jako wniosku wydanie decyzji zmieniającej, zgodnie z art. 154 k.p.a., w zakresie przesunięcia terminu przedstawienia projektu zamiennego. W rezultacie 27 listopada spółka przedłożyła dwa egzemplarze projektu zamiennego.

Powiatowy inspektor odmówił zmiany wcześniejszej decyzji w zakresie daty wykonania obowiązku w niej ustalonego. Spółka wniosła odwołanie do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdził, że o treści wniosku decyduje ostatecznie strona postępowania. Zatem organ I instancji zobligowany był do rozpatrzenia wniosku spółki na podstawie przepisów art. 154 k.p.a. Skoro pierwotna decyzja tworzyła prawa nabyte, w sprawie mogła zapaść tylko decyzja odmawiająca jej zmiany. Zdaniem organu odwoławczego samo powołanie przez organ I instancji art. 155 k.p.a. zamiast art. 154 k.p.a. wskazuje na wadliwość jego działania. Nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia.

Spółka od powyższej decyzji wniosła skargę, którą wojewódzki sąd administracyjny uwzględnił. Uchylając wydane w sprawie decyzje, sąd I instancji wskazał, że istotną kwestią w sprawie jest charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę organ nadzoru budowlanego nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Bezsporna pomiędzy stronami była okoliczność istotnego odstępstwa inwestycji od zatwierdzonego projektu budowlanego. W celu rozstrzygnięcia, czy budowa może zostać ukończona, niezbędne zatem było wdrożenie procedury określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Oceniając charakter terminu, o którym mowa w niniejszym przepisie, sąd I instancji stwierdził, że ma on charakter procesowy. Jego wyznaczenie ma bowiem jedynie na celu zdyscyplinowanie inwestora do jak najszybszego przedstawienia wymaganej dokumentacji budowlanej. Ponadto organ dysponuje w tym zakresie tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. W ocenie sądu brak było podstaw, aby pismo to uznać za wniosek o zmianę decyzji organu I instancji, czy to w trybie art. 154 k.p.a., czy też art. 155 k.p.a. W istocie spółka domagała się zmiany terminu wykonania nałożonego obowiązku poprzez jego przedłużenie do 4 grudnia. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Podzielił pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu polegający na przyjęciu, że termin określony w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane ma charakter procesowy. NSA przyjął, że jeżeli zajdzie taka potrzeba, na wniosek strony termin ten może być przedłużony (aby umożliwić stronie wykonanie nałożonych obowiązków) bądź przywrócony (art. 58 k.p.a.). Skoro zaś omawiany termin jest terminem procesowym, to nie stanowi materialnoprawnego elementu rozstrzygnięcia. Wobec tego samo wyznaczenie terminu procesowego nie rozstrzyga o nabyciu przez stronę jakiegokolwiek prawa. Z tego też względu trafnie uznał sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uruchomienia trybu z art. 154 bądź art. 155 k.p.a. Trzeba mieć na względzie, że są to tryby nadzwyczajne. Trudno zaś uznać za trafne stanowisko, że przedłużenie terminu o charakterze procesowym wymaga uruchomienia trybu nadzwyczajnego. Przedłużenie terminu do wykonania obowiązków nałożonych na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, jako kwestia wynikła w toku postępowania naprawczego, powinno nastąpić w drodze postanowienia. Kwestia przedłużenia terminu nie stanowi rozstrzygnięcia o istocie sprawy.

z 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2113/10.

KOMENTARZ EKSPERTA

asystent sędziego NSA

Określenie charakteru terminu, od spełnienia którego zależą określone skutki prawne, ma niezwykle istotne znaczenie. Upływ terminu materialnoprawnego powoduje wygaśnięcie prawa. W takim przypadku nie ma możliwości wydłużania terminu bądź w przypadku przekroczenia - jego przywrócenia. W niniejszej sprawie sąd uznał, że termin do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, którego wykonanie jest konieczne w przypadku odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, ma charakter procesowy. Ustawodawca w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego pozostawił do uznania organu ustalenie, jaki termin będzie właściwy w określonej sytuacji. Organ, ustalając ten termin, powinien wziąć pod uwagę okoliczności konkretnej sprawy. Warto jednocześnie zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym nie tylko tytuł wniosku strony powinien decydować o trybie, w jakim sprawa jest załatwiana przez organ administracji publicznej. Istotna jest przede wszystkim rzeczywista wola wnioskodawcy.