Właściwy do rozpatrzenia sprawy jest sąd powszechny

Kwestia dotycząca zaliczenia nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego nieruchomości na budowę urządzeń infrastruktury technicznej, na poczet różnicy pomiędzy dotychczasową a zaktualizowaną opłatą za użytkowanie wieczyste, w rozumieniu art. 77 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), odbywa się w ramach procedury aktualizacyjnej. Nie jest to odrębna sprawa, a formą jej załatwienia nie może być decyzja administracyjna.

Prezydent miasta wypowiedział spółce wysokość opłat z tytułu opłat rocznych za użytkowanie wieczyste gruntów i zaproponował nowe wysokości stawek. Spółka złożyła wnioski do samorządowego kolegium odwoławczego, w których zakwestionowała wysokość naliczonych opłat. Wniosła jednocześnie o zaliczenie wartości nakładów na budowę urządzeń infrastruktury poniesionych po poprzedniej aktualizacji opłat. SKO uznało zasadność wniosków spółki. Na skutek wniesienia sprzeciwu prezydenta miasta sąd rejonowy w wyroku przyjął zaktualizowaną wartość działek jako podstawę obliczenia opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Jednocześnie spółka wniosła skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, żądając stwierdzenia bezczynności SKO w przedmiocie jej wniosku o zaliczenie poniesionych nakładów na poczet opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości.

WSA odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Sąd I instancji stwierdził, że tryb postępowania w zakresie objętym zagadnieniem opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, w tym zaliczenie na poczet tej opłaty wartości poniesionych nakładów, uregulowany jest w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

Opłaty te są świadczeniami o charakterze cywilnoprawnym wzajemnym, należnym właścicielowi i stanowią swego rodzaju ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Prawidłowość czynności podejmowanych w sprawie dotyczącej ustalenia, czy też aktualizowania opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, została poddana ocenie sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Powyższe oznacza, że również bezczynność organów w tego rodzaju sprawach nie będzie podlegała kognicji sądów administracyjnych.

Od wspomnianego postanowienia spółka wniosła skargę kasacyjną, żądając uchylenia zaskarżonego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu postanowienia podkreślił, że użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego, a stosunek prawny pomiędzy właścicielem nieruchomości a użytkownikiem wieczystym powstaje na podstawie zawartej między nimi umowy. Z regulacji zawartych w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że rozstrzyganie sporów dotyczących aktualizacji opłaty rocznej nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, ale po wyczerpaniu środków zaskarżenia przed organami administracji strona niezadowolona może wnieść sprzeciw, co zgodnie z treścią art. 80 ust. 1 zd. 2 tej ustawy jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wprawdzie w sprawach tych mogą być w ograniczonym zakresie zastosowane przepisy k.p.a., co wynika z odesłań zawartych przez ustawodawcę przy uregulowaniu poszczególnych instytucji czy postępowań (np. art. 78 ust. 1 zd. ostatnie ustawy o gospodarce nieruchomościami czy art. 79 ust. 7 tej ustawy). Jednak nie tworzą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 par. 1 kodeksu postępowania adminsitracyjnego. NSA zauważył ponadto, że zgodnie z art. 77 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przy aktualizacji opłaty na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną zalicza się wartość nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego nieruchomości na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej po dniu dokonania ostatniej aktualizacji.

Zdaniem NSA brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że zaliczenie tych nakładów odbywa się w ramach procedury aktualizacyjnej. Biorąc pod uwagę powyższe należało stwierdzić, że kwestia dotycząca zaliczenia nakładów na poczet różnicy pomiędzy opłatą dotychczasową a zaktualizowaną nie jest odrębną sprawą, a załatwienie takiego wniosku w ogóle nie może nastąpić poprzez decyzję administracyjną przewidzianą przepisami k.p.a. Jest to bowiem kwestia, którą bierze się pod uwagę w toku aktualizacji opłaty.

NSA stwierdził, że w sytuacji gdy skarga na bezczynność została skierowana pod adresem organu administracji, a sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze administracyjnej, ponieważ z mocy przepisu szczególnego została skierowana do rozpoznania przez sąd powszechny, właściwe jest odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej.

z 27 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1533/11.

KOMENTARZ EKSPERTA

asystent sędziego NSA

Ustawodawca w sposób specyficzny uregulował procedurę ochrony prawnej użytkownika wieczystego nieruchomości w przypadku zmiany przez właściciela nieruchomości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami przed etapem sądowym zainteresowana osoba powinna złożyć stosowny wniosek do samorządowego kolegium odwoławczego. Tego typu sprawy mają niewątpliwie charakter cywilny, mimo że w postępowaniu przed SKO w pewnym zakresie stosuje się przepisy k.p.a. Nie stosuje się jednak tych przepisów w stosunku do żądania użytkownika wieczystego co do zaliczenia wartości nakładów poniesionych przez użytkownika wieczystego nieruchomości na budowę poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, na poczet różnicy między opłatą dotychczasową a opłatą zaktualizowaną. W tym zakresie organ nie wydaje decyzji administracyjnej. Jest to część procedury aktualizacyjnej. Zatem ewentualne spory powstałe na tym tle rozstrzygane są przez sąd powszechny, a nie administracyjny.