Kiedy podważyć odszkodowanie za działkę przejętą pod nową drogę

Przygotowanie i realizacja budowy dróg publicznych to skomplikowany proces, z którym wiązały się niegdyś z długoletnie spory sądowe. Szybszy tryb wywłaszczania pod drogi, jaki wprowadziła ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej: specustawa drogowa) nie oznacza jednak, że osoby, którym jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa odebrały grunty, nie mogą kwestionować takiej decyzji przed sądem.

Wniosek zarządcy drogi

Specustawa drogowa przewiduje, jak krok po kroku przeprowadzić procedurę administracyjną związaną z przygotowaniem inwestycji drogowej. Przed jej rozpoczęciem należy przeprowadzić postępowanie poprzedzające rozpoczęcie robót budowlanych. Rozpoczyna się ono na wniosek zarządcy drogi, który w przypadku planowanej budowy drogi gminnej lub powiatowej musi się zwrócić do starosty o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Starosta musi wydać decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku przez zarządcę drogi. Następnie doręcza decyzję o zezwoleniu wnioskodawcy. O jej wydaniu muszą zostać zawiadomieni dotychczasowi właściciele lub użytkownicy wieczyści, a pismo informujące o tym powinno zostać wysłane na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Co istotne, zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi zawierać informację o miejscu, w którym strony mogą się zapoznać z jej treścią. [Przykład 1]]

Odwołanie do wojewody

Strony postępowania administracyjnego mogą się nie zgodzić z wydaną przez starostę decyzją i złożyć odwołanie do organu wyższego stopnia. W przypadku decyzji starosty jest nim wojewoda.

Organ wyższego stopnia musi rozpoznać odwołanie strony w terminie 30 dni, a gdy stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to musi być ona rozpoznana przez sąd w terminie dwóch miesięcy. Ważną regułą postępowania toczącego się na skutek zaskarżenia decyzji, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki, jest to, że w postępowaniu przed organem odwoławczym oraz przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności. Pozwala to uniknąć sparaliżowania procedur związanych z realizacją inwestycji drogowych.

Wywłaszczenie

Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ma szczególny charakter prawny. Zatwierdza ona podział nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej to też linie podziału nieruchomości. Stanowi ona jednocześnie podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości.

Nieruchomości lub ich części, które zostały oznaczone w decyzji, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (w odniesieniu do dróg krajowych) lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych). Następuje to z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się ostateczna. Wtedy wygasają również ustanowione na gruncie ograniczone prawa rzeczowe i prawo użytkowania wieczystego.

Wiąże się to więc z wywłaszczeniem nieruchomości, a co za tym idzie koniecznością wypłaty odszkodowania jej właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu oraz osobom, którym przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości.

Ustalenie odszkodowania

Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczenie pod drogę gminną lub powiatową wydaje starosta (w przypadku innych dróg publicznych - wojewoda) jako organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Musi to zrobić w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. [Przykład 2]

Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się art. 18 specustawy. Przewiduje on, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. [Przykład 3]

Odszkodowanie należy się nie tylko za utracone prawo własności. Zasadą jest, że gdy na zajmowanych nieruchomościach lub na prawie użytkowania wieczystego tych nieruchomości są ustanowione ograniczone prawa rzeczowe, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zmniejsza się o kwotę równą wartości tych praw.

Odwołanie do sądu

Chociaż przepisy specustawy drogowej nie zawierają regulacji wskazującej wprost organ właściwy do rozpoznawania środków zaskarżenia od decyzji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania, to od takiej decyzji służy odwołanie. Do ustalenia i wypłacenia odszkodowania stosuje się bowiem odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy (dotyczącego zasad ustalania wysokości odszkodowania). W przypadku dróg gminnych wysokość rekompensaty ustala starosta. W ustawie o gospodarce nieruchomościami właściwym organem wyższego stopnia w stosunku do decyzji starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej w takich przypadkach jest wojewoda. Dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia służących właścicielowi gruntu w postępowaniu przed organami administracyjnymi służy mu skarga do sądu administracyjnego.

Podstawowym zarzutem, jaki może pojawić się przy podważaniu wysokości odszkodowania, jest jego nieekwiwalentność do wartości nieruchomości wywłaszczonej. Odszkodowanie powinno stwarzać za każdym razem możliwość odtworzenia sytuacji majątkowej, jaką właściciel nieruchomości miał przed wywłaszczeniem (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r., sygn. akt SK 11/02). Trybunał Konstytucyjny podkreślał również, iż odszkodowanie nie może być w żaden sposób uszczuplane, i to nie tylko poprzez sposób obliczania jego wysokości, lecz także przez tryb wypłacania.

Jak podkreśliło Ministerstwo Infrastruktury w odpowiedzi z 30 maja 2011 r. na interpelację nr 22085, problem ekwiwalentności odszkodowania należnego podmiotowi wywłaszczonemu znalazł wyraz w wielu orzeczeniach Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w kontekście oceny przepisów wywłaszczeniowych z art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Odnosiły się one zarówno do problemu właściwego określenia mechanizmu ustalania wysokości odszkodowania, jak i zagadnienia terminu jego wypłacenia. Za naruszające wspomnianą równowagę między interesem ogółu a ochroną prawa własności uznano wprowadzenie sztywnego systemu ustalania wysokości odszkodowania, nieuwzględniającego różnorodności sytuacji podmiotów wywłaszczonych (orzeczenie Tsomtsos i inni v. Grecja, 15 listopada 1996 r., Katikaridis i inni v. Grecja, 15 listopada 1996 r.).

Szacowanie wartości nieruchomości

Przy szacowaniu wykorzystuje się dane o nieruchomościach zawarte m.in. w:

● księgach wieczystych,

● katastrze nieruchomości,

● ewidencji sieci uzbrojenia terenu,

● ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości,

● rejestrach zabytków,

● planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę,

● wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe,

● umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości,

● świadectwie charakterystyki energetycznej budynku, lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową.

Przykłady

1 Czy mogę zmusić gminę do wykupu reszty bezużytecznej dla mnie działki

W niektórych sytuacjach, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest zobowiązany do nabycia w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Odbywa się to na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości.

Nabywanie na żądanie właściciela tzw. resztówek, tj. części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, która wskutek wywłaszczenia nie nadaje się na dotychczasowe cele, nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2007 r., I SA/Wa 280/2007; LexPolonica nr 2148408).

2 Czy przy ustalaniu odszkodowania liczy się cena, za jaką sąsiad sprzedał działkę

Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na podstawie specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, na podstawie której ustalona została lokalizacja inwestycji drogowej, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do takiego określenia wartości rynkowej, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się następnie w podejściu kosztowym. Przy ustalenie wysokości odszkodowania ważna jest więc wartość rynkowa nieruchomości, dla której nie ma najczęściej decydującego znaczenia pojedyncza transakcja sprzedaży działki z sąsiedztwa.

3 Czy dostanę premię za szybkie przekazanie nieruchomości pod inwestycję

W przypadku gdy dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, nie później niż w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji inwestycyjnej, doręczenia postanowienia o nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności albo od kiedy stała się ona ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 proc. wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Z kolei w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym został wyodrębniony lokal mieszkalny, wysokość odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zamieszkałemu w tym budynku albo lokalu musi zostać powiększona o kwotę 10 tys. zł w odniesieniu do tej nieruchomości.

Adam Makosz

adam.makosz@infor.pl

Podstawa prawna

Ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 193, poz. 1194 z późn. zm.). Ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm.).