Zagrożenie interesów to nie naruszenie konstytucji

Takie jest tło powstania prezydenckiego projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu, wniesionego do Sejmu z początkiem lipca. W ostatnim czasie w ramach debaty publicznej pojawił się zarzut niezgodności znacznej części zaproponowanych w przedmiotowym projekcie rozwiązań z konstytucją (vide "Ustawa krajobrazowa może się okazać niezgodna z konstytucją", DGP nr 228, 26 listopada 2013 r.). Uwzględniając fakt, że obowiązkiem prezydenta jest czuwanie nad przestrzeganiem konstytucji, jest to zarzut bardzo poważny. Warto zatem zastanowić się nad tym, na ile jest on uzasadniony.

Na wstępie należy jasno wskazać, na czym zaproponowane, a kwestionowane rozwiązania mają polegać. Zgodnie z projektem ustawy marszałkowie województw zostaną zobowiązani do przeprowadzenia - według ustalonej jednolitej metodologii - oceny wartości krajobrazu na swoim terenie poprzez audyt krajobrazowy. Krajobrazy szczególnie cenne dla społeczeństwa ze względu na swoje wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne lub estetyczno-widokowe i jako takie wymagające zachowania zostaną uznane za krajobrazy priorytetowe. Na ich obszarze sejmik województwa będzie mógł ustalić - poprzez urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu - ograniczenia i zalecenia dotyczące zagospodarowania przestrzennego, w szczególności dotyczące dopuszczalnej wielkości obiektów.

Rozwiązanie takie ma przeciwdziałać często spotykanym sytuacjom, w których krajobraz jest bezpowrotnie niszczony ze względu na nieuporządkowany proces urbanizacji. Ustawa przewiduje jednocześnie, że jeśli w wyniku nałożonych ograniczeń spadnie wartość nieruchomości, jej właściciel otrzyma słuszne odszkodowanie - na zasadach identycznych, jak w przypadku ograniczeń wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Jakie zatem zarzuty są w szczególności formułowane w tekście DGP?

Istotą zasady pomocniczości jest to, że wyższy szczebel struktury społecznej, w szczególności państwowej, może realizować określone zadania jedynie wówczas, gdy szczebel niższy nie jest w stanie zrealizować tych zadań. W przedmiotowej sytuacji nie mówimy o zadaniu dotyczącym planowania urbanistycznego, lecz ochrony wartości krajobrazowych mających ponadlokalne znaczenie. Zadanie takie w sposób oczywisty przekracza możliwości najniższego szczebla samorządu.

Już w tej chwili sprawy dotyczące parków krajobrazowych i obszarów chronionego krajobrazu są zadaniem samorządu województwa (vide ustawa z 16 kwietnia 2004 r.). W ramach realizacji tego zadania sejmik województwa jest uprawniony do wprowadzania takich zakazów - niewątpliwie ingerujących we władztwo planistyczne gminy - jak np. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek czy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu. Nikt nie neguje konstytucyjności tych rozwiązań. Urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu są naturalnym dopełnieniem tych już istniejących w prawie uprawnień - nieprzypadkowo też mają się znaleźć w ustawie o ochronie przyrody, nie zaś w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dlaczego są one powiązane z wyznaczeniem krajobrazów priorytetowych, a nie np. z istniejącymi już parkami krajobrazowymi czy obszarami chronionego krajobrazu? Właśnie po to, aby zapewnić, że ingerencja samorządu województwa będzie miała miejsce jedynie w miejscach szczególnie cennych, a nie na całym obszarze chronionym. Właśnie to rozwiązanie zapewnia w pełni zgodność tak z zasadą pomocniczości, jak i proporcjonalności.

Ustawa przewiduje trzymiesięczny okres vacatio legis, jednakże nie można go utożsamiać z okresem na dostosowanie działań inwestycyjnych do nowych realiów. Co do zasady czas ten będzie znacznie dłuższy. Urbanistyczne zasady ochrony krajobrazu będą mogły być uchwalane dopiero po opracowaniu i uchwaleniu audytu krajobrazowego. Procedura ta będzie trwała w najlepszym przypadku przez kilka miesięcy. Łącznie zatem inwestorzy będą mieli na to rok, co wydaje się okresem dostatecznym.

Nieco inaczej przedstawia się sytuacja w odniesieniu do obiektów dominujących w krajobrazie, lokalizowanych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Przypomnieć w tym miejscu należy, że decyzje te zostały pomyślane jako "proteza" umożliwiająca lokalizację niesłużącej celom publicznym zabudowy na terenach, na których nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na zasadach dobrego sąsiedztwa, tj. obiektów o gabarytach zbliżonych do istniejącej pobliskiej zabudowy. Brak zatem racjonalnego uzasadnienia, dla którego takie decyzje miałyby umożliwiać lokalizację obiektów mających drastyczny wpływ na krajobraz, a nie służących realizacji celu publicznego. Co więcej - obecnie obowiązujące prawo polskie przewiduje w określonych przypadkach wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy i regulacje te nie budzą zastrzeżeń. Nie można zatem przyjąć, że rozwiązanie zaproponowane w projekcie ustawy narusza zasadę państwa prawa.

Jak wynika z powyższej analizy, ustawa ma na celu efektywną ochronę najcenniejszych krajobrazów. Być może realizując ten cel, będzie musiała stanąć na drodze jakichś partykularnych interesów. Fakt ten nie jest jednak tożsamy z niekonstytucyjnością proponowanych rozwiązań.

Grzegorz P. Kubalski autor

współpracuje z Kancelarią Prezydenta przy pracach nad ustawą krajobrazową